ENGВсе бурные политические страсти в конце концов нужны, только чтобы в стране было качественное государственное управление. Но оно зачастую зависит не от судьбоносных политических свершений, а от скрупулезной организационной работы и мелочей, в которых, как известно, таится бес. О том, какие факторы и события влияли в последнее время на эффективность государственного управления в России, мы беседуем с научным руководителем Института муниципального и государственного управления НИУ ВШЭ, руководителем департамента политики и управления факультета социальных наук НИУ ВШЭ, профессором Андреем Клименко.
«Свои проблемы мы знаем и без индексов»
— Андрей Витальевич, эффективность государственного управления подлежит измерению?
— Да, вполне подлежит. Другое дело, что эти измерения, индексы и показатели тоже подлежат критике и анализу. На самом деле, измерителей очень много; они пользуются спросом у исследователей, а также, хотя в меньшей степени, у практиков госуправления. Например, есть индексы качества госуправления Всемирного банка, так называемые WGI — World Government Indicators. Они включают ряд индексов, например качества регулирования (Regulatory Quality) контроля коррупции (Control of Corruption), действенности права (Rule of Law) и ряд других. Есть Doing Business, тоже Всемирного банка, он замеряет комфортность регуляторной среды для бизнеса, это тоже качество управления. Есть индекс глобальной конкурентоспособности Всемирного экономического форума, внутри него «зашит» индекс, отражающий качество регулирования. Много частных тематических индексов, которые создаются, например, исследовательскими организациями, занимающимися определенными темами. Так, Transparency International поддерживает индекс восприятия коррупции. Об этом можно говорить бесконечно.
— В этой связи у меня сдвоенный вопрос. Как выглядит Россия в международных индексах? Какие аспекты измерения и какие показатели, на ваш взгляд, нам сейчас наиболее актуальны?
— Я бы немножко поменял вопрос. Понимаете, для нас эти индексы актуальны постольку-поскольку. Правда, в свое время, по-моему, в 2012 году, мы даже в стратегические документы вставляли значения некоторых индексов. Сейчас от этого отказались. Не потому что у нас все плохо: на самом деле мы достаточно успешно продвигались по индексу, например, Doing Business. Да, у нас низкая позиция по индексу восприятия коррупции. Мы и без того знаем, что есть проблема. Однако я бы не стал ставить задачи нашего госуправления, исходя из индексов. Индексы не конкретизируют наши задачи, лишь иллюстрируют какие-то ситуации. Более того, индексы очень часто политизированы, и методики, на основе которых они составляются, например Doing Business, очень даже подвержены критике. К самим индексам есть много вопросов. Нет таких сюжетов, которые мы бы не знали, помимо этих индексов. У нас нет самодостаточной задачи выйти на первые места в рейтингах, но мы движемся в соответствии с общими трендами.
«У нас проблемы с постановкой стратегических целей»
— Я понял ваш ответ, в таком случае переформулирую вопрос. Как полагаете, какие аспекты госуправления в России сейчас наиболее проблематичные?
— Это мой личный взгляд: у нас есть проблемы с постановкой стратегических целей, выбором эффективных путей и контролем достижения целей. Принимается один стратегический документ, затем другой, а детального анализа проблем и ошибок хода их исполнения не проводится. Вопрос методов достижения целей очень важен, нужны их обоснования, развитие системы доказательной политики. Это первое. Второе: у нас есть задачи повышения эффективности госрегулирования. Это одно из ключевых направлений реформ, в частности в сфере контрольно-надзорной деятельности. Но часто бывают откаты назад; это тоже очень важный момент в условиях ограниченности ресурсов, в условиях, когда бизнесу, особенно малому и среднему, сложно адаптироваться к изменениям регуляторной среды.
— Я представляю, если бы какой-нибудь чиновник сейчас услышал то, что вы сказали про стратегические цели, он бы сказал: «Ну как же, вот у нас сколько стратегических целей, у нас есть документы, где все эти цели написаны. Есть национальные проекты, есть национальные цели, есть дорожные карты по тем или другим вопросам». Что бы вы на это ответили?
— Я бы сказал, написание стратегического документа не является гарантией достижения поставленных в нем целей. Мы успеваем писать стратегических документов больше, чем реально можем их исполнить. Прежде всего это касается отраслевых и региональных стратегий. Бесконечное написание и обновление стратегий отнимает много времени и средств. Мало регионов, где к стратегии относятся серьезно, отслеживают, оперативно корректируют адекватно меняющейся ситуации. Только прямые затраты на подготовку документов исчисляются, по нашим оценкам, десятками миллиардов рублей. Потому что чиновники заняты, эксперты заняты… А сколько денег тратится, чтобы оплатить внешних экспертов для разработки стратегий для регионов! Это практика, которая требует критического отношения. Плюс к этому наши стратегии в основном долгосрочны, хотя в условиях турбулентности жизни стратегическим становится уже период 4–5 лет. Долгосрочные стратегии, конечно, нужны, но прежде всего в сферах, где понятны устойчивые тренды, например в демографии, природных ресурсах, технологическом развитии, проч. Важным предметом стратегий должны быть институциональные реформы, которые не делаются за один-два года.
«За сделанное не стыдно»
— Понятно, что ответ опять может быть обширный, на целую лекцию, но: какие бы вы назвали самые яркие события, которые повлияли на эффективность российского госуправления в последние годы?
— Много было сделано, и за сделанное в данной сфере, в общем-то, не стыдно. Если обрисовать крупными мазками, прежде всего это административная реформа, реформа государственной службы начала 2000-х. Результативность этих реформ оказалась различной. Административная реформа привела в дальнейшем к созданию многофункциональных центров, портала электронных услуг. Важной вехой в этом отношении стал федеральный закон об оказании государственных услуг 2010 года, реализация которого изменила лицо исполнительной власти. Оно стало более человеческим, как говорят — клиентоориентированным.
Необходимым шагом стало внедрение системы оценки регулирующего воздействия и в целом реформирование регулирования, основанное на принципах доказательной политики. Важным направлением в этой сфере является реформа контрольно-надзорной деятельности, принятие в прошлом году двух законов о государственном контроле и обязательных требованиях. Работа в этом направлении предполагает отмену ненужных регуляций, упрощение и создание понятных условий для бизнеса, улучшение бизнес-климата в целом.
— Кроме просто уменьшения каких-то контролирующих функций, которые, как мы знаем, сегодня отменят, а завтра опять введут, что вы видите важным в последней реформе, реформе контроля и надзора?
— Важно, чтобы условия контроля стали обоснованными, понятными и предсказуемыми для бизнеса и граждан, чтобы контроль перестал быть лишь карательным инструментом, а предлагал меры предотвращения нарушений. В рамках реформы вводится градация режима контроля в зависимости от степени опасности объекта, оценки потенциального ущерба. При угрозе жизни, здоровью граждан, ущербу национальной безопасности контроль должен быть более жестким. В других случаях его можно заметно сократить. Таким образом, мы можем перераспределить ресурсы контроля на направления, которые реально представляют опасность. Кроме того, современные цифровые технологии, искусственный интеллект позволяют внедрять эффективные системы автоматизированного дистанционного контроля, нацеленного на предупреждение опасных ситуаций.
Что еще нужно
— Не могли бы вы назвать зарубежные практики, на которые смотрите с интересом и которые могли бы пригодиться для Российской Федерации?
— Я бы упомянул поведенческий подход в регулировании, то есть информирование и создание системы мотиваций, которые ведут к желаемому поведению организаций или граждан. Это создание механизмов регулирования, которые не предполагают прямого контроля и надзора, но создают привлекательные образцы поведения, подталкивают к правильным решениям. Такие методы вполне эффективны в области экономии энергии, борьбы с отходами, проч. В Великобритании, США и других странах созданы специальные группы при правительстве, которые разрабатывают соответствующие подходы.
— На ваш взгляд, стоило ли России расширять практику вовлечения судебной системы в государственное управление? Расширять число ситуаций, когда мы можем в суде судиться с государством, оспаривать административные решения? Я так понимаю, в некоторых странах есть даже особый тип судов для подобных вопросов.
— Я на эту тему смотрю только с позиции госуправления, я не юрист. С этой точки зрения управление базируется на законе, на нормативных правовых актах. Ясно, что критичным для эффективности управления является обоснованность законов и эффективность их применения. Если суд не способствует четкому соблюдению законов, не препятствует уклонениям от них, естественно, какие бы хорошие нормы регулирования мы ни принимали, они работать не будут. Поэтому, конечно, это ключевой сюжет для госуправления. В то же время важно, чтобы госуправление не перегружало судебную систему, в том числе предполагало возможность досудебного обжалования решений.
«Наша система госслужбы архаична»
— Как вы оцениваете существующую в России систему госслужбы? Когда ее учреждали, были очень большие развилки, серьезные споры, зато теперь мы можем посмотреть, как она работает за последние десятилетия.
— Насчет споров — я бы так не сказал, но обсуждения были широкие. Я считаю, наша система госслужбы архаична и не очень привлекательна с позиции рынка труда. Это касается и системы оплаты труда, и, что особенно важно, системы карьерных лифтов, оценки результативности деятельности. За прошлые годы было сформулировано довольно много дельных предложений, зафиксированных в указах и других нормативных документах. Однако по разным причинам не все внедрено. Во многом это связано с ограниченностью ресурсов и системой ответственности на государственной службе.
У нас велика доля госсектора в экономике, а его функционирование напрямую зависит от качества государственных служащих. Соответственно, должны быть созданы условия для привлечения на госслужбу лучших специалистов, обеспечена их надлежащая подготовка и переподготовка. Кадровый потенциал госслужбы должен быть конкурентоспособен с частным сектором. Все это — стратегическая задача не на один год.
— Последний вопрос. Когда в газетах сообщают, что государство выделяет деньги на тот или иной проект, публика немедленно и в социальных сетях, и в разговорах говорит: «Ага, понятно, хотят распилить». То есть оценка уровня коррумпированности очень высока, но я не уверен, что «народное» мнение соответствует действительности. Можем ли мы что-то говорить об эволюции уровня коррумпированности нашего госаппарата?
— Мы видим из СМИ чуть ли не еженедельные сводки о коррупционных делах чиновников достаточно высокого ранга. То есть определенная борьба идет. Заполняются и анализируются декларации доходов. За счет создания электронных услуг и многофункциональных центров в значительной степени ликвидированы условия для «бытовой» чиновничьей коррупции. Однако, очевидно, коррупция сохраняется.
Когда появляются государственные деньги, сразу возникает основа для коррупции, потому что воровать у государства зачастую легче, чем у частной компании. В этой связи крайне важными являются объективный мониторинг и контроль эффективности и целевого использования бюджетных средств, которыми занимаются Счетная палата России и соответствующие органы в регионах.
Беседовал Константин Фрумкин
