Menu
Инвестклимат, Мнение

Центр и регионы: кризис отношений

Последние несколько месяцев ознаменовались важнейшими трансформациями взаимоотношений федерального Центра и регионов Российской Федерации.

Виталий Белоусов / РИА Новости

Произошло столкновение двух логик: с одной стороны, мы видим назначения, как правило, бессодержательных и зачастую не знакомых с региональными реалиями «эффективных менеджеров», призванных обеспечивать реализацию в регионах экономической стратегии власти, известной под названием «люди — новая нефть». Данная стратегия построена на тотальной фискализации социально-экономического пространства и вымывания инвестиционных ресурсов из регионов, с элементами силового продавливания не всегда осмысленных экономических решений, в том числе для рейдерского захвата федеральными кланами региональных активов.

Интегральной частью данной стратегии является изъятие, в том числе административными методами, инвестиционных ресурсов из регионов и использование их через федеральные перераспределительные механизмы для компенсации неэффективности центральных органов экономического управления и для нивелирования эффекта отсутствия у Центра внятной стратегии развития. В определенной мере политика Москвы по отношению к субъектам Федерации является копией политики Вашингтона по отношению к своим политическим сателлитам: лишение партнеров инвестиционной самостоятельности ради нивелирования собственной внутренней убыточности. 

В регионах эта политика столкнулась с новой волной социального популизма, основанного на надидеологической протестности, выводящей на первый план, как правило, столь же бессодержательных популистов, поддержанных местными лоббистскими, а зачастую криминально-экономическими кланами и лучше понимающих местную специфику. Пока преимущество остается у федерального Центра, но оно обеспечивается в основном за счет силового давления на потенциальную оппозицию и балансирующих на грани нарушения Конституции РФ политтехнологических ухищрений. Такая политика перестает быть эффективной, а главное, никак не способствует формированию новой экономической ситуации и новых инвестиционных циклов, немыслимых без подключения потенциала российских регионов.

Продолжение такой политики федеральным Центром может уже в самом ближайшем будущем привести к возникновению новой волны настроений в пользу экономической регионализации. Такая волна сейчас представляется неизбежной. Она может оказаться жестче и потенциально геоэкономически опаснее, чем волна, приведшая во второй половине 2000-х годов к формированию региональных экономических анклавов.

Региональная анклавность стала вынужденной мерой при разрушении общенациональной экономики (как это было в 1990-е) и формирует риски разрушения единого экономического и инвестиционного пространства и корпоративно-отраслевой структуры экономики. В условиях России региональная экономическая анклавность становится базой для тенденций политического автономизма. 

Преодоление региональной анклавности было связано с существенными политическими и экономическими издержками (ситуация в Татарстане, Башкирии, Коми, Карелии, отчасти в Приморском, Хабаровском и Краснодарском краях), затронувшими важнейшие с экономической и геоэкономической точки зрения регионы. Полного успеха федеральный Центр не добился, хотя к 2016–2017 годам и удалось начать процесс замещения региональных экономических и технологических цепочек на отраслевые.

Этому, по сути, структурному вызову, являющемуся продуктом нарастания в российской экономической и, как следствие, социально-политической системе структурных диспропорций, можно противопоставить только устойчивое структурное развитие.

Главная опорная точка новой волны экономической регионализации — объективное существование социально обоснованного протеста широких масс общественности против становящегося очевидным снижения уровня жизни, который региональные элиты, частично встроенные в новую систему власти, а частично — не встроенные, переформатируют в русло недовольства политикой Москвы.

Фоном этому служит полная, становящаяся хронической неспособность федерального Центра продемонстрировать обществу минимально вменяемую экономическую стратегию, выходящую за рамки тотальной фискализации и усиления давления на население (стратегия Кудрина-Силуанова), а также игнорирование властью тревожных социально-экономических сигналов до момента попыток их политической институционализации.

Вероятно, именно регионализированный социальный протест станет фокусом для активности внешних сил и информационно-политических манипуляций, осуществляемых при активном участии внешних сил не только США, но и других стран, обозначивших свои интересы на постсоветском пространстве и вокруг него. Следует признать, что, во-первых, протестность такого формата является эффективным средством давления на федеральные сласти, оказавшиеся в последних эпизодах региональной нестабильности не готовыми идти на прямую конфронтацию с оппонентами. Во-вторых, управление протестностью на данной фазе облегчено тем, что она отражает реально существующие экономические интересы, легко трансформируемые в политические настроения.

Развитие ситуации в Екатеринбурге и Свердловской области служит демонстрацией потенциала новой модели социального автономизма, к которой пока не подстроен в полной мере экономический компонент, но это дело времени. Со структурной точки зрения, впрочем, события в Екатеринбурге следует считать некоей флуктуацией по сравнению с базовым сценарием, где в основе протестности будут лежать локальные социально-экономические интересы.

Локализация протестности является важнейшей и пока недооцененной Москвой не только социальной, но и политической угрозой, способной привести, если уже не приведшей, к размыванию в регионах федеральной «повестки дня», пусть даже оппозиционной. 

Федеральный Центр, с учетом очевидно снижающегося авторитета политической власти и деградирующего качества экономического управления, не имеет ресурсов для предотвращения новой волны регионального автономизма, тем более что время на купирование напряженности на ранней стадии уже упущено. Но насколько Центр сможет купировать наиболее опасные проявления новых процессов и свести проблему к формированию новой, более сбалансированной модели экономических отношений с регионами?

Важнейшей задачей является предотвращение политической институционализации нового регионального популизма, признаки чего проявились в ходе событий в Екатеринбурге. Хотя в полной мере реализация «майданной модели» в России невозможна, многие черты данной технологии продемонстрировали свою актуальность и в России. В частности, такой технологией может быть формирование надпартийного и надидеологического протеста и его масштабирование от частного эпизода к полноценной и устойчивой системе. 

Проблемой является ситуация, когда наиболее серьезные противоречия формируются в точках, где имеется выраженная конкуренция региональных и федеральных экономических интересов (Урал, пространство Транссибирской магистрали, Дальний Восток, Кубань и побережье Черного моря). С другой стороны, политика федерального Центра, перекладывающего, в том числе за счет информационных манипуляций, ответственность за развитие опасных тенденций на региональные элиты (особенно показательны в данном случае ситуации в Приморье и Хакасии), является стратегически деструктивной, поскольку подменяет оценку ситуации и принятие мер по существу возникающих проблем политтехнологическими действиями и откровенным шельмованием региональных руководителей, лишь обостряющим ситуацию, создавая для региональных коррумпированных кланов широкие возможности эффективной не только информационной, но уже политической игры. Используемая Москвой стратегия «перевода стрелок» на региональные элиты могла бы работать на фоне высокой эффективности управления федеральными проектами и процессами, но не сейчас, когда московская элита воспринимается в регионах как не менее, а, вероятно, еще более коррумпированная по сравнению с региональной.

Критическим для будущего России как синергичной и интегрированной экономической системы является сохранение ориентации на переход от регионального к отраслевому развитию. Возврат к развитию через региональные экономические анклавы будет означать откат России в геоэкономическом плане к состоянию до 2007 года с негативными тенденциями, связанными с формированием по периметру территории России новых агрессивных региональных центров экономического роста.

Существенную дестабилизирующую роль играет начавшаяся борьба московских олигархических и постолигархических кланов, на практике существенно расширившая допустимые рамки коррупции. В этих условиях Центр лишен большой свободы маневра в отношении практических действий социально-экономического характера. Тем не менее формулирование новой модели отношений с регионами является жизненной необходимостью.

Стратегически для перехвата инициативы становится неизбежным выдвижение нового понимания пространственного развития с акцентированием социальной стороны и ориентацией на «очеловечивание» экономической стратегии, интеграция в экономические и инвестиционные проекты и процессы проблематики развития гражданского общества

Проблема ситуации в Екатеринбурге, а до нее — в Санкт-Петербурге, на Юге России и на Дальнем Востоке не в том, что гражданское общество выходит из-под политического контроля, а в том, что мы наблюдаем конкуренцию и, как произошло в Екатеринбурге, конфронтацию общественных структур, частично или полностью находящихся вне основного легализованного «контура» гражданского общества, но вовлеченных в региональные и межрегиональные экономические процессы и до известной степени приватизированных конкурирующими лоббистскими системами. В этом и заключается суть «екатеринбургской модели протеста», активно встраиваемой в экономические, включая инвестиционные, механизмы. 

Это означает, что на региональном уровне происходит активный процесс реструктуризации местных инвестиционных потоков, которые — как показывает ситуация в Екатеринбурге и Краснодарском крае — могли бы быть вложены в реальный сектор экономики (как минимум овеществлены), однако официальные каналы не рассматриваются как приемлемые и/или эффективные для решения этих задач; тем более неприемлемыми считаются каналы, связанные с федеральной властью. Федеральный Центр перестает восприниматься как эффективный и «справедливый» в известном смысле инструмент организации инвестиционной деятельности. Утрата федеральным Центром статуса эффективного инвестиционного интегратора является прямой и явной угрозой экономической, а в среднесрочной перспективе и территориальной целостности Российской Федерации. Проблема в том, что федеральные органы экономического управления полностью и в чем-то демонстративно игнорируют эти тенденции, продолжая находиться в парадигме «экономики индикаторов». Развитие гражданского общества должно быть сориентировано на решение практических задач социально-экономического развития. Важнейшей задачей развития на среднесрочную перспективу — особенно в условиях обостряющейся внешней ситуации — является недопущение дальнейшего содержательного разрыва между развитием гражданского общества и задачами целостного развития России как экономической системы.

Принципиальной задачей является, используя кризис в отношениях регионов и федерального Центра, дальнейшее отрицание которого бессмысленно и контрпродуктивно, попытаться трансформировать региональные тенденции в межрегиональные, сохраняя отраслевой характер экономического развития и канализировать синергию лоббистских интересов региональных кланов и социальной активности общества в социально полезное русло.

Критической ошибкой властей было бы восприятие создавшейся ситуации как требующей только «оборонительных» реактивных действий по сценарию «заливания деньгами». Такой подход только усугубит проблему, создав новые возможности не просто для региональной коррупции, но коррупции, в перспективе могущей иметь политический потенциал и сопровождающейся политическим рэкетом Центра. Москва должна предложить новую модель развития, включающую в том числе возврат к диалогу с региональными элитами по вопросам экономического и социального развития, а также по проблемам, связанным с восстановлением нормальной (то есть направленной на развитие и легальной минимум частично) инвестиционной деятельности. Такая модель могла бы состоять из следующих концептуальных блоков:

  • Геоэкономический. Новая модель взаимодействие с регионами как в социальных, так и в инвестиционных вопросах должна быть частью более широкой стратегии пространственного развития России.

В последние годы для политики федерального Центра была характерна недооценка геоэкономической значимости Уральского региона, что явилось следствием не просто отсутствия у Москвы серьезной стратегии геоэкономического развития страны, но и тотальной ориентации федеральных органов экономического управления на «экономику индикаторов». Большая часть московской бюрократии не понимает геоэкономической и геополитической значимости уральского региона. 

Акцентированное развитие геоэкономического аспекта в отношениях Центра и регионов будет способствовать усилению целевого характера планируемых проектов и программ.

  • Политический. Необходимы новые формы легализации политического влияния региональных элит.

Региональные элиты в той или иной форме должны быть включены в процессы, связанные с трансфертом власти. В противном случае новая конфигурация будет восприниматься и позиционироваться в регионах как де-факто нелегитимная. Попытки продолжить политику федеральных кланов по изоляции регионалов от процессов перестройки архитектуры власти, как это было в 2017–2018 годах, сейчас могут иметь тяжелые политические последствия. 

  • Кадровый. Вопрос не в «варягах», а в том, что «эффективные» (то есть бессодержательные по своей сути) менеджеры регионами отвергаются, как правило, с большими репутационными потерями для Москвы, нежели это происходит с «местными» или условно местными кадрами.

Очевидный внутренний содержательный и бюрократический кризис «Единой России», как это ни странно, является важнейшим фактором кадрового кризиса, поскольку механизмы ЕР длительное время служили инструментом, причем вполне легальным и относительно предсказуемым, управления и консолидации лоббистских интересов на местах и формой арбитража во внутриэлитных конфликтах. Авторитарная политика по выстраиванию «приказной вертикали» в партии оставила операционный вакуум, заполняемый в том числе криминализированными институтами.

Одним из тактически допустимых векторов развития может стать регионализация программ обучения, переподготовки и систем кадрового роста при условии обеспечения высокого качества обучения и ориентации не столько на политические вопросы, сколько на инвестиционные и способность выстраивать межрегиональные инвестиционные системы и проекты.

При назначении на руководящие должности на региональном уровне целесообразна обязательность опыта отраслевого руководства, дающего потенциал принятия экономических решений в условиях сложных межрегиональных производственных и технологических цепочек, а также способность взаимодействовать в многосубъектном пространстве. 

  • Социальный. Ключевой задачей является развитие социально-поддерживающей экономки, включая повышение качества социальных сервисов для населения.

Федеральному Центру необходимо новое понимание роли и места социального предпринимательства в развитии регионов не только с чисто политической точки зрения, но и с инвестиционной. Социальное предпринимательство может быть либо инструментом легализации экономического и инвестиционного потенциала в регионах, либо инструментом криминализации экономики и вывода ее в «тень». Все зависит от контекста, в котором оно развивается, и от конкретной политики руководства регионов.  

  • Инвестиционный. Включение региональных элит в инвестиционные процессы, гарантии федерального Центра регионалам от рейдерства, в том числе с использованием силовых структур, со стороны федеральных лоббистских кланов. В противном случае модель дестабилизации ситуации «сквер» может быть легко использована в экономическом формате, что привет к дальнейшей социально-политической дестабилизации в стране.

Наряду со стратегическим переконфигурированием системы отношений между Центром и регионами, на практическом уровне уже на данном этапе представлялось бы важным обозначить движение в сторону более уважительного диалога с регионами, но без сдачи критических для интересов Центра экономических и тем более политических позиций. Выглядят целесообразными следующие тактические решения:

  • Воссоздание Министерства регионального развития, в том числе как органа агрегирования, интеграции и управления региональными лоббистскими настроениями.

России нужны серьезные организационные и — в меньшей степени — инвестиционные усилия для рывка местной промышленности, выпавшей из спектра государственных приоритетов, но она стала сектором, где решаются не только задачи в рамках «экономики индикаторов», но и вопросы обеспечения текущей социальной стабильности. Стоит уже сейчас создавать организационные условия для легализации «экономики промыслов», способной в противном случае стать дестабилизирующим фактором.

  • Инвентаризация и ревизия программ по инвестиционному взаимодействию с регионами и соинвестированию.
  • Разработка и анонсирование публичного инвестиционного конкурса регионов под инвестпроекты различного объема и типа, но с обязательной социальной направленностью.
  • Существенная коррекция информационной политики федеральных СМИ с обеспечением большего присутствия региональной тематики, в особенности социально-экономического характера, в федеральных СМИ.

Раскачка отношений Центра и регионов ведется через региональные каналы коммуникаций. Объективно потенциал для манипуляций в регионах очень высок и, вероятно, по итогам екатеринбургских событий будет только наращиваться. Сейчас прямое информационное и информационно-манипулятивное противоборство с деструктивными силами в СМИ и тем более административное давление на СМИ может иметь прямо противоположный результат. Более продуктивной выглядит стратегия информационного вовлечения и интеграции. 

  • Резкая активизация федеральных программ с широким вовлечением структур молодежных программ, прежде всего социального и экономического характера. Возникновение деэкономизированного регионального молодежного автономизма, вероятно, следует считать одной из важнейших среднесрочных угроз социально-политической устойчивости Федерации. Но ее преодоление возможно только на основе вовлечения молодежи в общероссийские экономические процессы.

Главной целью политики Центра на данном этапе должно стать формирование системного экономического «ядра» межрегиональных проектов и социально-ориентированных процессов. Это ядро, будучи пространственно-сбалансированным, могло быть уже сейчас использовано в процессе геоэкономических и геополитических трансформаций, становящихся неизбежными для последующей более активной политики по встраиванию в глобально значимые экономические процессы на достойных условиях.

Автор: Дмитрий Евстафьев — профессор факультета коммуникаций, медиа и дизайна Высшей школы экономики

Подписывайтесь на канал «Инвест-Форсайта» в «Яндекс.Дзене»
Загрузка...
Предыдущая статьяСледующая статья