Menu
Инвестклимат, Мнение

Дмитрий Евстафьев: Как изменяется управление регионами

Дмитрий Евстафьев – профессор факультета коммуникаций, медиа и дизайна Высшей школы экономики

Последняя волна назначений руководителей российских регионов породила попытку сформулировать некую «модель» принятия решений о назначениях. При всей умозрительности заметно, что новые назначенцы и почти все назначенцы в экономически весомые субъекты Федерации являются представителями федеральных групп интересов и связаны с определенными отраслевыми системами. Переформатирование экономики с регионального принципа организации на отраслевую модель перешло в организационную фазу, то есть является уже вполне политически вызревшим.

Переход на отраслевую модель управления экономикой, который в России осуществляется с начала 2010-х годов, был вызван прежде всего изменением экономической и социальной структуры российского общества. Сыграло роль и перераспределение властных полномочий и укрепление федеральной вертикали. Эта трансформация ускорилась в результате спровоцированного внешними факторами экономического кризиса 2014-2016 годов, который потребовал большей управляемости финансовой системы, которая к началу 2010-х характеризовалась возникновением непрозрачных финансовых анклавов в ряде российских регионов, фактически альтернативных общегосударственной финансовой системе и зачастую нацеленных на вывод ресурсов преимущественно в потребление. Заметим, что ликвидация этих анклавов в условиях внешнего давления на Россию была осуществлена в относительно мягких формах, учитывая «масштаб бедствия» по состоянию на 2012-2013 годы.

Но ликвидация «анклавных» финансовых систем, появление которых было результатом определенных политических решений, неизбежно отразится на более широком экономическом пространстве. И это – существенный риск, учитывая, что федеральные институты экономического управления не готовы в полной мере к переходу на системное отраслевое управление. Проблемы эффективности государственного и корпоративного управления пока далеко не решены.

Но постановка вопроса об усилении проектности в российской экономике делает трансформацию неизбежной. «Региональная проектность» себя не оправдывает ни по экономическим, ни по операционным причинам. Да и количество чисто региональных проектов, которые могут дать даже среднесрочный экономический эффект, невелико уже сейчас – и будет сокращаться. Решение лежит в плоскости создания системы среднесрочных межрегиональных инвестиционных приоритетов, которые трансформировались бы в конкретные проекты.

Высокоскоростная магистраль Москва-Казань как региональный проект – а его пытались «продавить» именно в таком качестве – выглядит сомнительно. Но как межрегиональный, с включением нелогистических компонентов, становится очень привлекательным. То же самое касается и Южного логистического узла, развитие которого в формате отраслевого регионального проекта приходится признать не слишком успешным, даже несмотря на внимание федерального Центра.

Фактор остаточного суверенитета регионов должен перестать быть значимым ограничителем в экономической деятельности, причем не только для проектов федерального значения и проектов крупнейших государственных компаний, но и для проектов частных компаний, которые «сертифицированы» государством и охватывают более чем один регион. Этот подход неминуемо поставит вопрос о новой модели взаимоотношений Центра и регионов.

Сейчас мы видим признаки формирования системы из трех типов регионов:

  • Регионы ускоренного развития. В них уже доминирует отраслевая система управления, они включены в отраслевые инвестиционные программы, а организационная и инвестиционная инфраструктура полностью соответствует современным требованиям; квалификация же региональных управленцев обеспечивает эффективное взаимодействие с федеральными властями и их представителями в реализации проектов. Основные проекты в рамках Четвертой промышленной революции будут реализовываться именно здесь.
  • Регионы догоняющего развития. Здесь ключевые задачи развития сводятся к развитию социальных институтов, инфраструктуры, восстановлению потенциала местной промышленности, которая станет базой для более значимых проектов. В отличие от «регионов развития», «регионы догоняющего развития» могут еще длительное время находиться вне контура отраслевого управления, хотя и будут включаться в межрегиональные инвестиционные программы.

Ключевой формой инвестиционного участия федерального Центра в развитии этой группы регионов, вероятно, будет соинвестирование. Для этого имеется вполне внятная организационно-правовая база в виде Постановления правительства от 15 марта 2016 года о порядке предоставления субсидий регионам из федерального бюджета на модернизацию промышленных предприятий. Вопрос – в наполнении подобных программ полноценным бюджетом.

Большая часть субъектов Федерации будут находиться именно в этой группе.

  • Регионы социального выживания. В этих регионах ключевой задачей будет обеспечение относительной социальной стабильности и выработка планов экономического переформатирования. Придется констатировать затруднительность эффективного самостоятельного экономического развития в их современном формате. Для таких регионов целью на среднесрочную перспективу является неухудшение социальной ситуации, но не более того.

Увы, это неизбежная реальность «России разных скоростей». Ее стоит принять «на берегу», пока железная логика новой промышленной модернизации не начала реализовывать ту «явочным порядком» с понятными политическими издержками и последствиями.

Во всех моделях обеспечивается развитие реального сектора экономики, а значит – инвестиционные процессы, хотя бы и малого масштаба. Вероятно, инвестиционные проекты в «регионах выживания» и «регионах догоняющего социального развития» будут организованы с существенно большим контролем со стороны федеральной власти, а не исключено – и с полным выводом финансовой составляющей проектов из-под контроля местных элит.

В процессе совершенствования Конституции России мог бы быть скорректирован и административно-политический статус регионов и административный «вес» их руководителей. Ненормальна ситуация, когда условный «голос» эффективно развивающегося региона равен «голосу» устойчиво депрессивного региона.

Новый подход будет иметь существенные социальные издержки, которые придется первое время преодолевать за счет консолидации внутренних ресурсов «регионов догоняющего развития» и «регионов социального выживания», резкого повышения качества корпоративного управления и снижения коррупционных издержек. А в ряде случаев – за счет политических решений по переформатированию и разукрупнению регионов. Не исключена и периодическая передача частей регионов различным субъектам Федерации из числа «регионов ускоренного развития».

Если говорить о «рамках», которые требуются для формирования нового инвестиционного пространства на условно региональном уровне  в условиях перехода к отраслевой системе управления, они выглядят достаточно просто:

  • Прозрачность. Федеральный центр и инвесторы, которые действуют под федеральные гарантии, могут инвестировать только в регионы со «спрямленными» финансовыми системами. Не просто в регионы, где ликвидирована «анклавность» (это само собой разумеется), но в которых отсутствуют возможности финансового и банковского рейдерства со стороны местных элит. А таких в стране пока немного.
  • Комплексность. Все инвестиционные проекты и программы, которые включаются в межрегиональный контур управления инвестиционными проектами, должны иметь не только чисто экономический, но и социальный результат, вовлекая в себя различные типы хозяйствующих субъектов. Это прекрасный стимул для развития малого регионального бизнеса и местной промышленности, что, к слову, совершенно вписывается в стратегию смягчения социальных издержек Четвертой промышленной революции.
  • Многоуровневая конкурсность. С одной стороны, должна быть конкурентность в проектах для регионов, находящихся в «зоне ускоренного развития». И это относительно просто, поскольку сам факт нахождения в «зоне развития» говорит о развитости инвестиционных институтов и процессов. Но, с другой стороны, должен быть конкурс регионов и межрегиональных проектов за выход в «зону развития».

Проекты не обязательно должны быть чисто экономические. Это могут быть проекты со значимой историко-культурной доминантой, создающие новое качество жизни, точки привлечения инвестиций. Например, многократно обруганный проект «Плес», который, несмотря на известные издержки, явился отправной точкой для возрождения значимого в социальном и историческом плане региона, который находился в затяжной депрессии. Вспомним и проект горнолыжного курорта в Шерегеше в Кемеровской области, успешно интегрировавший непрофильную для региона экономическую и социальную составляющие.

Плес © Baturina Yuliya / Фотобанк Лори

Подобный «конкурс», в который необходимо включать и гражданское общество соответствующих регионов, должен быть существенно более жестким и напряженным. Свободных инвестиционных ресурсов в стране еще длительное время будет немного; инвестиции такого рода должны давать безусловную экономическую и социальную синергию.

  • Среднесрочность. Система управления инвестиционными процессами должна быть нацелена на получение ощутимого результата уже в среднесрочной перспективе (до 3 лет). Управление долгосрочными проектами (от 4-5 лет и дольше) может вестись только на федеральном уровне и с задействованием особых управленческих механизмов. Есть все условия, чтобы перенести основную тяжесть среднесрочных проектов в регионы в рамках отраслевой модели.

Нужны и новые институциональные формы для управления региональными инвестиционными процессами, сочетающие экономическую проектность и процессность. На федеральном уровне доминирующей будет процессность, и принципиально можно ничего не менять, хотя легализация де-факто сформировавшегося «параллельного контура» экономического управления была бы хорошим шагом. Но экономика ключевых регионов должна развиваться с абсолютным превалированием проектности. И тут нужны изменения, причем уже с учетом новых управленческих технологий и реалий – об этом требуется отдельный экспертный разговор.

Как пилотный проект новой системы управления на региональном уровне напрашивается создание госкорпорации по развитию, социальной и экологической реабилитации бассейна реки Волга. Форма госкорпорации здесь является единственно приемлемой в силу масштаба данного проекта, его значимости для развития экономики, а главное – необходимости четкого поддержания единого вектора развития, несмотря на диверсификацию осуществляемых проектов.

Привлекательность пилотного проекта в формате новой системы управления региональными инвестиционными потоками именно на Волге обусловлена возможностью сочетать проблематику развития промышленности, логистики и социальных проектов, а также эффективного подключения малого бизнеса к проектам крупных производителей. Но в немалой степени – наличием уже сформировавшихся «точек роста» и опорных регионов. И это не говоря уже об объективной потребности в восстановлении и развитии логистического потенциала Волги в контексте усилий по формированию глобально значимого коридора «Север-Юг».

На подобном проекте обкатать новые формы управления межрегиональными проектами будет проще еще и потому, что потребность в каких-то новых решениях, выводящих процессы за чисто региональные рамки, здесь осознана практически везде. Если опыт окажется удачным, можно будет подступиться к более сложным и неочевидным в организационном и инвестиционном плане проектам.

Например, к «североуральскому промышленному и логистическому узлу», который является «отложенным» проектом советских времен, реализация которого могла бы дать существенный импульс ключевого макрорегиона России. Не говоря уже о новом уровне инвестиционной привлекательности нескольких субъектов Федерации.

Изменение стратегии развития регионов и механизмов их взаимодействия с Центом в инвестиционных проектах вызовут потребность в существенно более глубоких изменениях системы экономического управления в России, которая должна перейти на рельсы как минимум среднесрочного целеполагания, а затем и индикативного проектного планирования. В основе этого подхода – давно назревшая и перезревшая потребность в создании эффективной системы стратегического управления российской экономикой, где новая система региональных и межрегиональных инвестиционных проектов способна сыграть значительную роль.

Подписывайтесь на канал «Инвест-Форсайта» в «Яндекс.Дзене»
Загрузка...
Предыдущая статьяСледующая статья