• Подписывайтесь на  E-mail рассылку

ENG
Generic selectors
Exact matches only
Поиск по заголовкам
Поиск по содержимому
Search in posts
Search in pages
Инвестклимат, Интервью

Дмитрий Журавлев: «Местная власть — как неуловимый Джо»

Какие проблемы существуют во взаимоотношениях федеральной и региональной власти в России? Какие наиболее эффективные каналы взаимодействия между Москвой и регионами? В чем загадка успеха экономической политики Татарстана? Об этом «Инвест-Форсайт» беседует с ведущим российским политологом-регионоведом, генеральным директором Института региональных проблем Дмитрием Журавлевым. С ним корреспондент издания встретился в Великом Новгороде, где вскоре должна стартовать пробная перепись населения.

Владимир Трефилов / РИА Новости

Функции без ресурсов

— Дмитрий Анатольевич, в 2015 году наша политика очень сильно изменилась. Можно ли говорить об изменении принципов региональной политики, о появлении тут новых проблем?

— Вы знаете, у региональной политики, к сожалению, всегда была огромная проблема, которая 2014 годом не определяется. Это полное расхождение между ресурсами и задачами. У нас задачи в основном на нижних уровнях, а ресурсы на верхних. Но проблема не в 2014 году возникла и не внешними условиями создана. Знаете, одного очень крупного нашего чиновника и экономиста когда-то спросили: «В чем ваша главная заслуга на посту министра, вице-премьера?» Он сказал: «Я создал налоговую дисциплину». «А в чем ваша главная неудача?». Он ответил: «Регионы перестали активность проявлять». Я уж, грешный человек, не выдержал, говорю: «Вам не кажется, что вы говорите про одно и то же?» Он обиделся.

Вот в этом главная проблема региональной политики. Тут костьми ляг в три слоя, все равно, если у тебя отвечает за школы местная власть, а деньги на федеральном бюджете, никакой отдачи не будет. Вы знаете, у нас на районный уровень желающих занять пост руководителя очень много. Борются и обижаются, когда проигрывают. Но попробуйте найти кого-нибудь на должность главы села! Найдите этого человека, я ему в глаза посмотрю.

— Просто наша налоговая система ориентирована на перераспределение.

— Важный аспект проблемы: у нас самые собираемые налоги — федеральные. Формально ты в муниципалитете можешь собрать деньги, но попробуй поймай налогоплательщика. Во всех странах Европы прямо противоположная система. Самые собираемые налоги — местные. Потому что местная тетя Маша, которая у себя в управлении в селе сидит, она — не Спиноза и не министр финансов, чтобы кого-то ловить. У нее просто, извините, нет силовой составляющей. Ее силовая составляющая — это участковый Вася. Понимаете? Итак, во-первых, денег мало, во-вторых, ты их еще собери! А школу, простите, кто финансирует? Ее же не областной и не федеральный бюджет финансирует. Региональные власти говорят: «Ребята, у вас же не получается ничего. У вас денег нет. Давайте все эти функции нам передадим». Местная власть как неуловимый Джо. Он неуловимый, потому что никому даром не нужен. Потому что если у них нет функций, они не нужны. Если у них есть функции, но нет денег, они тоже не нужны. Эта проблема не в 2014 году возникла. Внешние условия ее усугубили, потому что на региональном уровне раньше хотя бы были займы, это были относительно дешевые деньги. Сейчас и это исчезло. Но проблема была с самого начала кудринских времен. Я понимаю, зачем так делалось.

— Зачем же?

— Это был способ сохранить федерацию после «берите суверенитета, сколько хотите». Но, простите, 18 лет прошло. Мы кого обмануть пытаемся? Не может быть функций без ресурсов, не может быть ресурсов без функций. То есть может, но тогда это по-другому называется. Это противоречие, и оно должно быть разрешено. Кстати, несколько раз Совет Федерации об этом говорил на уровне резолюций, то есть необязательных решений. И глава Татарстана об этом выступал. Я, может, не во всем его поддерживаю, но тут дело даже не в конкретном регионе: Татарстан богатый, ему и так денег хватает. Дело в самом подходе. Если вы дали команду какому-то уровню власти что-то делать, он не может быть без денег.

Последствия централизации

— К тому же от федерального центра зависят кадровые назначения на местах.

— Это тоже очень сложная проблема, потому что существует столкновение двух принципов. С одной стороны, региональные власти так же, как федеральные, избираемы. Следовательно, никаких «указивок» по назначению на должности быть не должно. С другой стороны, вертикаль жесткая. И вот как это?

— В муниципалитетах для разрешения проблемы ввели «двоевластие», когда есть мэр — и отдельно глава администрации.

— Это называют «двоеглавием». Не называют двоевластием, потому что власть всегда у одного, просто головы две. Это же тоже самообман. Но для меня как для специалиста вопрос очень важный. Как вообще вы будете влиять на компетенции человека, если он — не чиновник, а политик? Люди должны посмотреть, что у него ничего не получается, и избрать другого. Но где у вас гарантия, что другой будет лучше? А если назначать, тогда у нас только один человек за все будет отвечать — президент. В действительности, лучший способ обрубить человеку реальную возможность действовать — перегрузить его полномочиями.

— С нашей высшей властью произошло именно это?

— Есть очень известный пример: назначение судей. Судей назначает президент. Но он физически не может всех их увидеть. Но при этом он им делегирует часть своего авторитета. Он формально назначает. А кто-то же готовит эти назначения. Реально этот человек назначает, а не президент. Причем это не потому, что кто-то из них плох, — это технология. Это не личностные качества. При любых фамилиях будет то же самое. А несет ответственность глава государства. Я видел, как несут две сумки, высыпают на стол удостоверения будущих судей. Сидит человек и их подписывает. Прочесть некогда. А подпись-то его стоит.

— Это был президент?

— Не президент подписывает, а полпреды. У нас полпреды подписывают судейские удостоверения. Я не говорю, что кто-то виноват. Это просто система, система распределения полномочий. Как совместить неизбежно многослойную систему власти с наличием двух принципов формирования и одновременно постоянным делегированием полномочий? Это очень сложная задача. Только она опять не возникла в 2014 году.

Каналы обратной связи

— Мне вообще иногда кажется, что в истории России нынешний период — период наименьших полномочий губернаторов. В частности, это происходит потому, что на территории региона большое число центров принятия решений в лице представителей различных федеральных структур. Скажите, решается ли задача координации всех центров власти?

— Я видел такое решение на практике, когда Сергей Кириенко был полпредом в ПФО. Я тогда работал в его аппарате. При нем главные федеральные инспекторы координировали всех этих людей. Они выстраивали коммуникацию с губернатором и несли ответственность как за финансовую, так и за кадровую политику. То есть все федеральные чиновники назначались в регионе через визу главного федерального инспектора. Но зато если что не так, было известно, к кому апеллировать — к полпреду. Кириенко лично ездил в Москву и отменял кадровые решения, которые не шли через его аппарат. Хватало трудолюбия, сил, времени. Приехав из ПФО в другой регион, я в списке желаемых встреч написал главного федерального — так на меня долго смотрели, как на сумасшедшего. Он-то тебе зачем? Я к нему пришел, все понял, потому что он просто обрадовался, что к нему кто-то зашел. То есть механизм есть, он законом определен. Ничего изобретать не надо. И я знаю только один случай, когда он реально использовался за всю историю существования полномочных представительств.

— У нас в стране вроде бы есть институты, которые призваны быть важным каналом, не просто даже каналом связи, центра и регионов. Это Парламент, это, конечно, Верхняя палата, это Госсовет, где заседают сами губернаторы, может быть, еще что-то, Общественная палата до какой-то степени. Но являются ли эти институты действительно эффективными каналами связи?

— В России всегда самые эффективные каналы исполнительные. Так было при всех властях. Это тоже не специфика сегодняшнего дня, поэтому Управление внутренней политики АП, наверное, самый эффективный канал. Но Совет Федерации важен. Мы помним времена Бориса Ельцина, когда Совет Федерации обладал гигантской властью.

— Он был одновременно как бы Госсоветом…

— Да, именно поэтому и обладал властью. Он утратил власть не потому, что кто-то его ужал, а потому что когда не губернаторы стали сенаторами, существовавшая ранее спайка парламентской неприкосновенности с огромной исполнительной властью была разбита. Раньше справиться с Советом Федерации было просто невозможно. Но его авторитет строился именно на этой спайке, на том, что сами главы регионов являются сенаторами. Это означает, что по факту они не являются постоянно действующими парламентариями. Им регионом руководить надо, им некогда.

Поэтому в изменениях была своя логика. Но в новой ситуации роль Совета Федерации все-таки уменьшилась по отношению к 90-м годам. Сейчас усиливается роль Нижней палаты не только по отношению к Верхней, но и по отношению к исполнительной власти. Можно очень долго рассказывать, как все работает, но это реально сейчас работает, чему я даже был удивлен. Я не ожидал никогда, что в России нижняя палата парламента вообще может играть столь значимую роль. Будет ли нижняя палата (там все-таки половина депутатов избрана по регионам) заменять в чем-то Совет Федерации? Давайте посмотрим, потому что только в этом созыве все началось.

— Но ведь Совет Федерации и создавался как палата регионов!

— Тогда им нужно больше полномочий, потому сейчас они сами законопроекты все равно должны вносить в Госдуму. В результате у них и полномочная, и ресурсная базы ослабли. Плюс Управление внутренней политики и полпредства могли бы играть большую роль не только в том, о чем мы говорили, когда они как бы представляют федерацию в регионе, но и в обратную сторону, когда представляют макрорегион на уровне федерации. Это особенно важно для восточных регионов: Дальнего Востока, Сибири, даже Урала. Региональные министерства мне всегда казались несколько опасными институтами, потому что нельзя смешивать два принципа управления — отраслевой и территориальный. Это никогда хорошо не кончится.

— Да, получается, как приказы в XVII веке, когда был Сибирский приказ, Смоленский приказ и так далее.

— Потом доходило до того, что уже никто не помнил, сколько их. Их всех чохом ликвидировали, открывали по новой, штук 10-15, чтобы через 100 лет повторить эту операцию снова. В любом учебнике истории, начиная от младшего вузовского для студентов-первокурсников, это все описано. Я не говорю, что не нужен центр по работе с Дальним Востоком, бесспорно, нужен. Но поставьте себя на место бизнесмена с Дальнего Востока. Он куда должен идти со своими проблемами — в Миндальвостока или Минэкономразвития? Он же не Спиноза и не доктор наук по госуправлению. Я бы на месте правительства сделал, скорее, представительства, например, Минэкономразвития в данных регионах или представительства правительства, но не министерства.

Феномен Татарстана

— Вы были в Приволжском округе, там есть регион, который все ставят в пример с точки зрения его экономической политики и умения работать с инвесторами. Это Татарстан. Как полагаете, в чем главная причина феномена Татарстана? Просто повезло с руководящими кадрами?

— И это тоже. В 90-е годы, когда были развал и невнятность, там развала не было. Но не только это. Второе — стартовая позиция. Другой вопрос, что многие регионы ее потеряли.

— Но, наверно, сыграл роль особый порядок раздела нефтяных доходов…

— Понимаете, нефтяные доходы важны даже не самим фактом поступления денег. Нефтяные доходы — единственный вид дохода, который распределяется по уровням бюджета очень корректно — в равных долях между районным, региональным и федеральным уровнями. Регионы, где есть доходы от недр, всегда лучше организованы. Но дело не только в этом. В Татарстане очень большую роль играет несырьевой сектор. Сравнить по роли несырьевого сектора Татарстан можно только с Питером и Подмосковьем. Они сохранили экономический потенциал, который у них был и в советское время. Третье — Татарстан всегда умел работать с международными организациями и с федеральным правительством. Хотя некоторые заявления татарского руководства вызывали недоумения на федеральном уровне, но все-таки умели. Между тем наши региональные власти работать с иностранными инвестиционными фондами не умели никогда. Исключение составляют как раз богатые регионы — тот же Татарстан, тот же север Тюмени. Потому что они богатые, они могут специалистов нанять. Понимаете? Деньги там, где деньги не нужны. Деньги к деньгам. К тем, у кого денег нет, деньги не ходят. Ну и, кроме того, работа с соседними регионами, конечно, играет огромную роль. Татарстан очень активно взаимодействует со всеми соседями. Этому отчасти помогает фактор диаспоры, потому что реально расселение татар и границы Татарстана не совпадают, самое крупное татарское село существует в Пензенской области. Наконец, последнее — непорванные связи. У нас очень многие связи объективно разорвались. Не потому, что кто-то что-то не доделал. Заводы закрываются, связи прекращаются. Поскольку богатый Татарстан держал свою экономику, причем производство, у него остались не разорванные связи с тем же Казахстаном и дальше — на юг и восток.

— Важно ли для оценки деятельности губернаторов федеральным центром их участие в федеральных проектах? Например, в переписи населения, из-за которой мы с вами приехали в Великий Новгород.

— Реализация федеральных проектов на территории региона служит хорошим критерием оценки эффективности управления регионом со стороны губернатора. Сама масштабность федеральной задачи позволит оценить эффективность управления регионом со стороны губернатора. Что касается пробной переписи населения, хотя главная нагрузка будет на плечах территориальных подразделений Росстата, для решения задачи необходимо их эффективное взаимодействие с органами региональной и местной власти, использование материальных и информационных ресурсов власти. На выездном круглом столе в Великом Новгороде мы видели, как формируется это взаимодействие между властью области и местным управлением статистики.

Беседовал Константин Фрумкин

Подписывайтесь на канал «Инвест-Форсайта» в «Яндекс.Дзене»