ENGАудиторские компании в США не только занимаются проверками тех или иных сфер общественной и экономической жизни страны, но и в обязательном порядке — взаимным аудитом. Который, кстати, далеко не всегда нравится самим компаниям. О том, как устроена система государственного операционного аудита в США, деловой журнал «Инвест-Форсайт» побеседовал с Дарьей Милахиной, методологом аудита Подразделения Пост-аудита при Законодательном собрании штата Канзас, США (Kansas Legislative Division of Post Audit). Задачей данной организацией является предоставление законодателям штата точной информации о работе его правительственных органов.
Система госаудита
— Дарья, для чего вообще в США существует система операционного аудита государственных органов?
— Система операционного аудита государственных агентств (органов исполнительной власти — ред.) в США создана для того, чтобы предоставлять объективную информацию законодателям или налогоплательщикам о том, выполняет ли конкретное государственное агентство или программа свои задачи и насколько эффективно она использует ресурсы. Часто данные от самого государственного агентства о своей деятельности не всегда являются объективными, кроме того, для него есть прямая мотивация не раскрывать все существующие проблемы.
— И как устроена система такого аудита?
— На уровне почти каждого штата или отдельного муниципалитета есть отдельные государственные агентства, главной целью деятельности которых является независимая оценка деятельности государственных агентств и программам. На федеральном уровне это Счетная палата США (The Government Accountability Office), которая — помимо финансовых проверок — занимается еще и оценкой эффективности федеральных государственных программ. Она также отвечает за составление и поддержание стандартов государственного аудита, которым должны следовать все другие государственные аудиторские агентства на локальном уровне. Эти стандарты в свою очередь следуют международным гаагским стандартам аудита. Стандарты качества собраны в руководстве по деятельности агентств, занимающихся государственным аудитом в США — так называемой The Yellow Book, которую издает Счетная палата США.
Помимо Счетной палаты США, деятельность государственных аудиторских агентств организована Национальной ассоциацией государственных аудиторов, которая обеспечивает систему взаимного аудита агентств на предмет следования стандартам. Такие межагентские проверки обеспечивают высокое качество выполняемой работы, например агентства на уровне штата проходят их раз в три года. Для этого приезжает агентство из другого штата или муниципалитета.
— Такие взаимные проверки действительно нужны?
— Их результаты становятся публично известны и имеют огромное влияние на репутацию агентства. Фактически то, чем больше всего дорожат такие агентства, — это репутация. Не должно быть никаких сомнений, что они производят качественный продукт, что результаты аудита объективны и независимы, иначе работа такого агентства становится бессмысленной тратой бюджетных денег. Также агентства ставят акцент на беспристрастном предоставлении результатов проверки — даже если они идут вразрез официальной позиции или политическим убеждениям правительства или проверяемой государственной структуры.
— У агентств есть свой участок работы в зависимости от уровня, или они занимаются всем и сразу?
— Так как аудиторские агентства существуют на разных уровнях государственного управления, их деятельность направлена на проверку программ, соответствующих их уровню; разделение легко понять по источнику финансирования: федеральные агентства, живущие за счет федеральных налогов, проверяются только Счетной палатой, но не будут проверяться аудиторскими агентствами штата. В то же время аудиторское агентство на уровне штата занимается операционным аудитом государственных агентств этого штата или аффилированных с государственными агентствами структур, которые получают какие-либо деньги из казны данного штата. Например, такое агентство производит проверки различных департаментов, школ и государственных университетов, поставщиков товаров для государственных учреждений штата.
Как часто это бывает в США, государственные аудиторские агентства сильно отличаются в разных штатах, иногда это маленькие агентства на несколько человек, делающие несколько аудитов в год, иногда это огромные агентства, занимающиеся также финансовыми и IT-проверками.
Как проводят аудит
— А конкретные объекты для аудита тоже отличаются?
— Что конкретно будет аудировать агентство, тоже отличается и часто зависит от того, выбирается ли должность главы агентства населением штата или главу аудиторского агентства назначает правительство. Если должность выборная, жители штата являются основными «клиентами» агентства, тогда темы аудитов выбирает само агентство, часто на основе предложений граждан или законодателей. Если главу агентства назначает правительство, то и темы аудитов назначают представители правительства — комиссия из членов законодательной власти в штате: сенатор и члены палаты представителей или губернатор. В 24 штатах глава агентства избирается жителями штата, в остальных назначается специальной комиссией из законодателей. Например, государственное аудиторское агентство в штате Канзас — это небольшое агентство, которое занимается исключительно операционным и IT-аудитом. Агентство состоит из 25 человек и делает около 12 аудитов в год. Так как должность главы агентства — главного аудитора штата — назначается комиссией, темы выбираются путем голосования членов комиссии из предложенного списка. Сама комиссия состоит из 10 представителей законодательной власти штата — 5 сенаторов и 5 членов палаты представителей.
— Как проходит аудит?
— Для того чтобы ответ на поставленный в аудите вопрос был максимально объективным, во время аудита сотрудники агентства имеют доступ к абсолютно любой информации того, кого они проверяют, необходимой, чтобы ответить на поставленный вопрос в рамках аудита, в том числе к конфиденциальной информации. Нередко сотрудники государственной структуры, которую проверяют, относятся к проверке не как к выискиванию того, что они делают неправильно, а как к возможности рассказать о внутренних проблемах законодателям. И так как часто это может скомпрометировать положение сотрудника на работе, есть специальная система документирования и использования в аудите информации, предоставленной анонимно или конфиденциально.
Итоговый отчет презентуется комиссии, после чего попадает в открытый доступ и публикуется на сайте агентства. Помимо самого отчета, все рабочие документы, за исключением конфиденциальных, являются публичной информацией: доступ к ним предоставляется по письменному запросу. Во избежание конфликта интересов, агентство не может аудировать законодательную ветвь власти в штате (оно на них работает) и губернатора (чтобы никто не мог использовать результаты в политических целях).
Темы проверок могут быть самые разные: от соответствия деятельности законам до эффективности использования ресурсов. За последние несколько лет среди тем были такие области, как эффективность распределения денег между школами, экономические последствия новых налогов, следование принятым стандартам определенными программами, оценка IT-безопасности в отдельных государственных агентствах.
Что делать с результатами аудита
— Не могли бы вы привести пример: что узнает заказчик в результате аудита?
— Например, налог на добавленную стоимость продажи в США взимается каждым штатом отдельно в зависимости от места покупки, отличается по величине в зависимости от штата и идет в казну штата. Однако магазины интернет-торговли, у которых не было физической точки продажи в конкретном штате, до недавнего времени по закону не были обязаны взимать налог с продаж. С ростом рынка электронных продаж стало понятно, что бюджет штата теряет немаленькие налоговые деньги, поэтому был предложен аудит, который бы рассчитал потенциальную готовую прибыль от изменения закона, обязывающего всех платить налог с продаж независимо от наличия физической точки продаж. Аудит не только предоставил оценку налоговой прибыли, но и на основе опыта других штатов, которые уже приняли подобный закон, предложил решения, которые обеспечивали бы наиболее безболезненный переход к новому закону.
Или совсем другой пример — у транспортного агентства Канзаса есть несколько небольших самолетов и вертолетов, которые используются для нужд полиции и при чрезвычайных происшествиях, а также для транспортировки губернатора и других высокопоставленных госслужащих. Однако есть правила такого использования, например: за использование самолетов взимается плата из бюджета соответствующего агентства. Аудит должен был ответить на вопрос: сколько стоит содержание этих самолетов и покрываются ли расходы на содержание прибылью за использование самолета. В результате был сделан вывод, что цена за использование примерно в три раза ниже реальных расходов. Рекомендацией было поднять цены до уровня, покрывающего содержание самолета.
Некоторые темы законодательно закреплены для регулярного анализа, например долгое время все государственные школы в штате по очереди проверялись на эффективность использования ресурсов, сейчас агентство начинает оценку эффективности и финансовых эффектов налоговых льгот для привлечения бизнеса.
— Что является итогом аудита?
— В результате любой аудиторской проверки выпускается отчет, который отвечает на поставленные вопросы, разбирает найденные проблемы и дает рекомендации агентству или законодателям для их решения. Агентство в свою очередь дает письменный ответ на отчет и план по выполнению рекомендаций. При этом агентство может и отказаться от выполнения рекомендаций, но им придется это обосновать во время встречи, где презентуется отчет. Выполнение рекомендаций потом отслеживается, и краткий отчет об этом также предоставляется комиссии. На презентации отчетов также присутствуют представители аудируемого агентства, которые должны ответить перед комиссией на вопросы, связанные с отчетом; для особо политически важных тем присутствует пресса. Сами агентства, которые проходят через проверку, по-разному относятся к ним, но чаще если не негативно, то точно настороженно.
— Потому что им всегда есть что скрывать?
— Обычно отношение зависит от первопричины проблем в агентстве. Например, если агентство не следует установленным правилам, потому что у руководства другие приоритеты, не совпадающие с основной миссией агентства, то аудиторская проверка не принесет ничего хорошего — и отношение к ней соответствующее. Но бывают другие ситуации, когда, например, правила не выполняются, потому что они устарели, и текущие неформальные процессы гораздо более эффективны; тогда аудит является механизмом, как обратить внимание руководства агентства или законодателей на это и привести правила в соответствие с реальной работой. Здесь сотрудники агентства воспринимают аудит положительно — как сотрудничество для решения общей проблемы. Также бывают ситуации, когда законодатели не до конца понимают, что происходит внутри агентства, например какие обязанности несет получение федеральных денег, и сотрудники агентства понимают, что законодатели более внимательно отнесутся к информации из аудиторского отчета, который объяснит им, как это работает, чем к информации от агентства; такие аудиты тоже приветствуются агентством.
Беседовал Тарас Фомченков
