ENG
Межбюджетные отношения, пожалуй, важнейшая сфера государственных финансов. Это хорошо видно при анализе публикационной активности: поиск в российской электронной библиотеке РИНЦ (elibrary.ru) по ключевым словам «межбюджетные отношения» среди работ, опубликованных в научных журналов, дал результат в 1250 статей.
Обращает на себя внимание то, что в среднем количество статей, публикуемых в научных журналах ежегодно, не меняется. Примерно по сто в год, что говорит о стабильно очень высоком интересе к тематике межбюджетных отношений. Важнейшая особенность отечественной системы межбюджетных отношений то, что эти проблемы ежегодно широко обсуждаются на конференциях и в статьях уже почти двадцать лет подряд, но не только не решаются, но, наоборот, усугубляются. Не могу не перечислить некоторые из них, уже ставшие в глазах общественности чем-то вроде задач тысячелетия, суперсложных математических задач, решение которым наука не может найти многие годы. С одним только отличием, что $1 млн приза за решение межбюджетных проблем никто не предлагает.
Перечислим некоторые из проблем, чтобы лишний раз подчеркнуть их фундаментальность:
- чрезвычайно высокая концентрация доходов в федеральном бюджете;
- стабильный профицит федерального бюджета и регулярная дефицитность большинства территориальных бюджетов;
- чрезвычайно высокая доля дотационных регионов (получающих дотации на выравнивание порядка 85%), еще более высокая — регионов, получающих другие виды финансовой помощи из федерального бюджета; стабильных регионов-доноров осталось менее десятка;
- ряд крупных городов имеют явный избыток ресурсов в сравнении с другими территориями (Москва, например);
- несоответствие переданных регионам полномочий объему средств, выделяемых из федерального бюджета региональным бюджетам;
- субъективизм федерального центра при распределении отдельных видов трансфертов, бюджетных кредитов и отчислений от регулирующих налогов;
- ориентация межбюджетной политики на решение исключительно текущих проблем.
В чем причина того, что эти проблемы, несмотря на сотни статей ежегодно и множество конференций, никак не преодолеваются? Ответ можно сформулировать следующим образом. На рубеже 2000-х годов федеральная власть стояла перед необходимостью навести порядок в финансовой сфере и повысить ее аппаратную управляемость. Новый президент России пытался привести в порядок финансовое хозяйство, изрядно потрепанное за годы «лихих девяностых». Однако бюджетная реформа упиралась в высочайший уровень коррупции среди региональных и муниципальных элит и, как следствие, отсутствие доверия вышестоящих органов власти к нижестоящим. В этих условиях было, как я полагаю, и принято принципиальное решение: максимально, насколько это возможно, сконцентрировать доходы бюджетной системы страны на федеральном уровне, чтобы потом раздавать деньги регионам, что обеспечит определенный уровень контроля за сохранностью средств и эффективностью их расходования.
Для этого было «доказано», что НДС, налог на прибыль и подоходный налог являются, в числе прочих, налогами федерального уровня власти, а транспортный и имущественный налоги — налогами регионального уровня. В итоге чисто региональный налог на прибыль оказался в ведении федерального центра, а сугубо муниципальные — подоходный, на имущество — в ведении центра и регионов соответственно.
Эта деформация не может быть исправлена никакими иными мерами, кроме как пересмотром фундаментальных скреп финансовой системы. Тем более что за последнее десятилетие органам власти удалось существенно сократить масштабы коррупции в стране и повысить ответственность региональных элит за состояние дел в своих территориях. Однако никаких, даже косвенных признаков того, что это может произойти в ближайшем будущем, нет. Соблазн владеть почти всеми деньгами страны и раздавать их «правильным» регионам, слишком велик.
Как результат — фактическая потеря территориями мотивации к развитию. Федеральный центр, видя это, не устраняет, однако, базовую деформацию, а лишь ужесточает бюджетное законодательство, требуя от регионов тех или иных достижений. Территории вынуждены выполнять, в результате сектор отечественных государственных финансов показывает изумительные примеры находчивости, приспособленчества и эгоизма. Перечислю некоторые из них, чтобы проиллюстрировать безнадежность ситуации.
Работая с налоговой недоимкой, каждый орган власти думает только о своих интересах. Ситуация, когда регион вынуждает предпринимателей гасить налоговую недоимку приоритетно в свой бюджет, заведомо зная, что муниципальные уровни могут не получить вообще ничего, вполне реальна. Сталкиваясь с нехваткой средств, главы территорий принуждают предпринимателей уплачивать добровольно-принудительные взносы на проведение разных праздников (на 9 мая, на день России и т.п. ), на оказание помощи социально незащищённым слоям населения (на ветеранов, на детей и т.п. ), на преодоление последствий чрезвычайных происшествий. Фактически эти взносы можно считать самостоятельным, но неофициальным налогом.
Наиболее «продвинутые» главы территорий требуют от предпринимателей, выигравших господряд на те или иные работы, направлять прибыль от госконтракта на инвестиции в регионе. Там можно показать рост капиталовложений и инвестиционной привлекательности региона. Одним из популярных решений проблем, вызванных нехваткой финансирования, становится преднамеренное банкротство региональных (и муниципальных) министерств, ведомств и унитарных предприятий, серьезно задолжавших кому-либо деньги. Ликвидация ведомства не означает аннулирования обязательств, но консервирует долг на десятилетия. А там, как говорится в пословице: или хан помрет, или ишак.
Однако формировать негативный образ региональных руководителей было бы неверно. Они работают в тех условиях, в которые они поставлены и которые им изменить не дано. Вот, например, регионы в течение десятилетия учились, как это делать, а потом выпестовали инвестиционную привлекательность своих территорий. К этому времени блестяще проведенная Олимпиада в Сочи дала огромные надежды на приход в Россию новых инвесторов. Но потом случились крымские события, на международных финансовых рынках доверие к России как к обязательному партнеру снизилось. Многолетний труд тысяч специалистов по всей стране пошел насмарку. Инвестиционная привлекательность России сегодня, после событий на Донбассе, малазийского Боинга, дела Скрипалей и т.п. низка. Соответственно низки возможности регионов по стимулированию нового бизнеса и, как следствие, появлению новых налоговых отчислений в бюджет.
Федеральный центр, не желая пересматривать базовые положения межбюджетных отношений, тем не менее требует от регионов позитивных результатов, сознательно игнорируя тот факт, что потенциал увеличения инвестиционной привлекательности регионов только лишь за счет льгот и преференций уже давно исчерпан. Меры, которые действительно могли бы дать серьезный позитивный результат, а именно — реформа судебной системы и средств массовой информации, федеральный центр тщательно избегает даже обсуждать. Взаимоотношения центра и регионов копируются регионами и переносятся на взаимоотношения регион-муниципалитет. На этом уровне на взаимоотношения сторон влияет дополнительный фактор — фактическое отсутствие в России муниципальной системы власти. Формально она есть, а фактически ее нет. Фактически российские муниципалитеты — это продолжение государственной власти на местах.
Проблема в том, что муниципалитеты лишены большей части своих налоговых доходов, которые заменены им на трансферты, что лишает их самостоятельности в принятии решений в части расходования бюджетных средств, а также вынуждает участвовать в системе распределения дотаций. Здесь следует отметить, что граждане страны должны быть обеспечены одинаковым количеством и качеством услуг, гарантированных Конституцией. Для этого власти применяют, в частности, систему дотирования, чтобы выровнять бюджетную обеспеченность разных регионов страны. Однако такой подход, активно применяемый федеральным центром в отношении регионов, не применим во взаимоотношениях регионов с муниципалитетами. Дело в том, что разное качество и разный объем муниципальных услуг в разных муниципалитетах — норма, характеризующая специфику муниципалитетов функционировать под ответственность местных жителей. Иными словами, если местная власть некачественно сработала, никто не обязан, по логике Европейской хартии местного самоуправления, выделять ей дополнительное финансирования для исправления ситуации. Но в РФ решили иначе и используют трансферты для выравнивания бюджетной обеспеченности муниципалитетов, вместо того чтобы просто передать причитающиеся им налоговые источники.
Подводя итог, констатирую: ситуация в сфере межбюджетных отношений — безнадежна. Конечно, она имеет определенный запас прочности и ожидать, что она просто развалится вследствие, например, каких-либо кризисных явлений, было бы неверно. Особую прочность ей придает тот факт, что излишняя концентрация доходов в федеральном бюджете позволяет государству осуществлять активную инвестиционную политику. В моей версии «перевода сказанного на русский язык» означает: нерыночное обеспечение федеральных и региональных элит доходами к существованию.
Таким образом, в современных условиях приоритета политической целесообразности над экономической эффективностью нашей стране только и остается собирать все деньги в одном месте, а потом щедро раздавать их. Это история без счастливого конца.
