ENGНа фоне президентской кампании бизнес-омбудсмен и лидер Партии Роста Борис Титов выступил с новой инициативой: поскольку все правительственные ведомства перегружены текущей работой, в России нужно создать особую организацию — т.н. «Администрацию роста», или Агентство развития, сконцентрированную на проведения реформ и выводе российской экономики на качественно новый уровень. Еще раз делается попытка учредить в российской власти «штаб реформ».
Как это будет устроено
Агентство должно находиться в двойном подчинении премьер-министра и президента, а его руководитель должен обладать статусом вице-премьера. Предполагается, что при агентстве будет действовать наблюдательный совет из представителей заинтересованных ведомств в ранге заместителей министров. На наблюдательном совете будут согласовываться концепции стратегических документов, а если ведомствам договориться не удастся, окончательное решение должен принимать глава агентства.
Важнейшая функция нового учреждения должна будет заключаться в подготовке стратегических документов — стратегий, прогнозов и программ, но самое главное — Администрация роста должна готовить законопроекты, которые президент затем будет вносить в парламент. Кроме того, на новое ведомство возлагается функция координировать деятельность Институтов развития и проверять исполнение другими ведомствами «реформистских» решений.
Оставляя в стороне вопрос о карьерных и финансовых выгодах, которые рассчитывают получить те, кто встанет во главе «Министерства реформ», необходимо задуматься: может ли особое ведомство в самом деле стать драйвером преобразований?
Больше офисов, хороших и разных
Авторы инициативы утверждают: может. В качестве обоснования они приводят данные крупного российского исследователя экономического реформирования в зарубежных странах академика Виктора Полтеровича, который утверждает, что у всех государств, успешно проводивших экономические реформы, были аналогичные «несистемные» агентства, разрабатывающие планы преобразований независимо от обычных правительственных ведомств. Кроме того, по мнению академика Полтеровича, для успешно реформируемых экономик характерно создание системы комплексного планирования и проектный подход к управлению.
Зарубежная практика, конечно, очень важна, но российский опыт реформирования показывает: если речь идет о серьезных преобразованиях, вопрос об организационном устройстве является вторичным по сравнению с двумя другими, куда более важными и взаимосвязанными: о политической воле к реформам и об объеме той политической и административной власти, которой непосредственно располагают лидеры «реформаторской» партии. Если воля имеется, и реформаторы обладают достаточным политическим и аппаратным весом, то, как показывает исторический опыт — дореволюционный, советский и новейший, остальной государственный аппарат, пусть и со скрипом, перестраивается под политику преобразований. Если же условия не соблюдаются, любые решения, подготовленные в «штабе реформаторов», будут либо не приняты, либо приняты с выхолощенным содержанием, либо просто саботируются. Тем более что в некотором смысле «реформистские офисы» в России уже есть. Одним из них должно было стать Агентство стратегических инициатив (АСИ), которому удалось продвинуть лишь сравнительно маломасштабные, хотя, возможно, и полезные проекты — вроде стандарта по работе с инвесторами в регионах.
В 2015 году глава Сбербанка Герман Греф, выступая в Совете Федерации также сказал, что в России должны появится особые «Проектные офисы» для проведения реформ. Слова не пропали даром, разговоры о необходимости такого офиса продолжались весь следующий год, и в октябре 2016 года реформистская структура исполнительной власти, казалось, была создана. При президенте особым указом образовали Совет по стратегическому развитию и приоритетным проектам, во главе его встал премьер-министр, а в качестве аппарата был образован «федеральный проектный офис», роль которого играет департамент проектной деятельности Правительства РФ. Казалось бы, структура создана — но никто не ставит перед ней радикальных задач.
Когда же в России все-таки проходили реальные радикальные реформы, они инициировались с самого верха государственной пирамиды.
С самого верха
Инициатором реформ Александра II был сам царь, подготовкой реформ занимались комитеты и комиссии, назначаемые монархом и находящиеся в его непосредственном подчинении. «Столыпинские» реформы инициировал Петр Столыпин, занимавший одновременно посты председателя Совета министров и министра внутренних дел — МВД в те времена было ключевым ведомством, поскольку руководило не только «силовыми» структурами, но и губернаторами. НЭП был инициирован самим Лениным — главой партии и правительства. Советский премьер, председатель совета министров СССР Алексей Косыгин стал инициатором т.н. «косыгинских» реформ. Наконец, можно вспомнить недавние времена — начало нулевых годов, когда шла реализация т.н. «Программы Грефа» — и реализовывал ее сам Герман Греф в качестве министра экономического развития и торговли РФ. В этот момент совпало несколько обстоятельств: Греф обладал не только харизмой и энергией, но и аппаратным весом, он некоторое время пользовался поддержкой и президента, и премьер-министра Михаила Касьянова, а возглавляемое им министерство получило большие полномочия.
Сегодня Борис Титов утверждает: обычные правительственные ведомства (в том числе Минэкономразвития) слишком завалены текущей работой, поэтому им некогда заниматься стратегическим развитием. Однако опыт грефовского МЭРТ показывает: если бы ведомствам были поставлены соответствующие задачи, они бы изменили приоритеты своей деятельности. В начале нулевых то же самое Минэкономразвития вполне могло отвлечься от текучки и заняться реформами — когда его руководитель осознавал себя главой штаба реформ. Но Минэкономразвития прекратило реформистскую деятельность еще до того, как Герман Греф покинул его — вероятно, символической точкой завершения реализации «программы Грефа» стала замена Михаила Касьянова на Михаила Фрадкова на посту премьер-министра. МЭРТ осталось в статусе «суперведомства» — но вернулось исключительно к «текучке».
Полезные мелочи
Борис Титов, кажется, хочет «обмануть» косный государственный аппарат, полагая, что он станет более мобильным, если создать в нем «отдел реформ». Но, скорее всего, обмануть систему невозможно: всегда найдутся «акторы», блокирующие слишком опасные преобразования — тем более что в числе них могут быть не только официальные органы власти, но и руководства крупнейших госкомпаний. Примером может служить то, с каким трудом в России в последние годы осуществляется программа приватизации — казалось бы, одобряемая на правительственном уровне. На прошедшем недавно в Аналитическом центре при Правительстве РФ круглом столе директор Института государственного и муниципального управления при Высшей школе экономики Андрей Клименко сказал, возражая Борису Титову и Виктору Полтеровичу, что, в сущности, система стратегического планирования в России существует: по оценке ВШЭ, на разработку всевозможных стратегий и программ органы власти всех уровней ежегодно тратят 30 млрд рублей — и это не считая отчетности. Наша система управления «документоцентрична», и в ее рамках никакое новое Агентство не может внести существенные изменения.
Собственно говоря, вопрос об агентстве — мелкий, неважный вопрос. Вполне возможно, что создание подобного агентства окажется удачным решением, если радикальные реформы будут на высшем уровне признаны частью госполитики. В противном случае Агентству уготована судьба еще одного АСИ: в лучшем случае ему удастся пробить еще какой-нибудь сравнительно полезный регламент, способствуя тем самым нашему эволюционному, но очень медленному и сопряженному с накоплением проблем движению вперед.
В то же время критиковать предложение Борис Титова не за что: если в правительстве просто будут сидеть люди, регулярно напоминающие руководителям страны о необходимости реформ, в этом не будет ничего плохого.
Автор: Константин Фрумкин
