ENGОдна из важнейших проблем российского государственного управления — распределение налогов и бюджетных ассигнований между регионами, с помощью которого правительство многие годы пытается, но не может, преодолеть сильнейшее региональное неравенство. Об этом мы беседуем с заведующим кафедрой государственного и муниципального управления Российского экономического университета им. Г. В. Плеханова, профессором, доктором экономических наук Русланом Абрамовым.
Бюджет и проблемы неравенства
— Какие, на ваш взгляд, главные проблемы в сфере финансирования регионов?
— Финансирование регионов на протяжении практически всего периода существования Российской Федерации всегда вызывало и продолжает вызывать вопросы. Федеральное Министерство финансов постоянно слышит упрёки в свой адрес: насколько это несправедливо, что большая часть налогов собирается в центр, а регионы остаются ни с чем, и т.д. Разумеется, всегда в этой ситуации найдётся тот, кто будет недоволен.
На самом деле, я считаю, государство в целом справляется с этой сложной задачей. Почему? У нас, как известно, 85 субъектов федерации; сделать так, говоря обывательским языком, чтобы все они были одинаково счастливы, невозможно. Напомним, из них на сегодняшний день — только 13 регионов-доноров. Кстати, в 1993 году, например, таковых насчитывалось 35. Но государство планомерную политику в этом направлении проводит: оно даёт регионам возможность зарабатывать.
Не все они справляются с этим; но сам характер перераспределения, которое проводит Минфин, не вызывает чрезмерных нареканий.
Другой вопрос: в настоящее время, когда коронавирус сильно ударил по региональным бюджетам, вопрос перераспределения средств встаёт остро. В текущем году у 80% субъектов федерации наблюдается сокращение доходов, а 40% регионов столкнулись с проблемой покрытия бюджетных средств на сумму 245 млрд руб. Справедливости ради, надо сказать, что в 2019 году фиксировался минимальный за последние годы дефицит бюджета, составивший порядка 2,1 трлн рублей: это на 100 млрд руб. меньше предыдущего года, — и наименьший показатель регионального госдолга с 2014 года. Такая положительная динамика была у 73 регионов, что довольно неплохо.
— В чем причины того, что число реципиентов в нашей Федерации растет, а доноров — уменьшается?
— Вопрос интересный: тут целый комплекс проблем, упирающийся в фактическую неспособность по разным причинам большинства регионов обеспечить самих себя. При этом потенциал многих республик, краёв, областей, входящих в список реципиентов, как раз достаточно неплохой. На мой взгляд, причины коренятся в качестве управления. Да, нужно учитывать, что есть регионы, действительно сложные по многим параметрам — регионы, которых без дотации, что называется, не вытянешь: тот же Алтайский край, Тыва, республики Северного Кавказа.
Между тем есть положительные примеры. Калужская область всем нам показала другой результат: губернатор этого региона Анатолий Артамонов, умевший мгновенно вникать в самые незаурядные ситуации и их качественно разрешать, оставляя свой личный мобильный номер для связи с инвесторами. За довольно короткие сроки он вывел прежде депрессивную область в регион-донор. До уровня, который уже десятилетие позволяет уверенно говорить о Калуге и области как об одной из наиболее динамично развивающихся российских территорий. Это — тот самый вопрос грамотного и умелого менеджмента, а не богатых природных ресурсов или удачного стечения обстоятельств для регионального руководителя.
— Насколько в принципе прогнозируемо финансирование регионов? Какие вы видите реальные механизмы для своего рода «страховки» данной сферы от всевозможных политических и иных рисков?
— Думаю, процесс вполне прогнозируем: особых проблем я здесь не вижу, если не брать во внимание фактологию такого рода, как известные события в Хабаровске. Но даже там реакция была вполне адекватная, что и позволило не допустить критической ситуации. В целом же для государства и президента эти факторы предсказуемы, они не дают регионам повода для каких-то волнений, а центральной власти — причин опасаться потери контроля над ситуацией. Управление внутренней политики администрации президента проводит весьма чуткий мониторинг настроений в регионах, работая, что называется, на опережение. Кроме того, и на внешние факторы мы научились реагировать достаточно оперативно, без особых потерь; даже на такие непредсказуемые вызовы, как нынешняя пандемия.
— Неравномерность развития российских регионов обусловлена в немалой степени тем, что страна раскинута на восьми часовых поясах. Что экспертное сообщество, по вашим данным, предлагает в последнее время по преодолению этой неравномерности?
— Действительно, мы в этом плане уникальная страна. Совершенно неверно нас механически сопоставлять, положим, с Бельгией или Швейцарией; даже не всегда бывает корректной аналогия с Канадой, с которой мы близки и по климатическим условиям. Просто потому что Россия — более протяжённая страна. Вследствие того, что мы такие «большие», неудивительно, что мы столь дифференцированы: у нас разница по показателям социально-экономического развития регионов колоссальная. В этой связи я хотел бы отметить проблему расселения. Ведь, в принципе, управление касается не территорий, собственно, а людей. Когда на территории нет достаточного количества населения, а именно: квалифицированных кадров, рабочих рук, никаким образом диспропорцию не выровнять. Сложно, согласитесь, говорить о полноценном решении проблем Дальнего Востока, если там проживает 6 млн человек на всю огромную площадь. Программы развития Дальнего Востока по привлечению населения (дальневосточный гектар, льготная ипотека и др.) вполне уместны и правильны.
Или ещё цифра: у нас 80% населения живёт в так называемом «треугольнике» — западной части РФ. Иначе говоря, подавляющее большинство россиян размещается в ¼ части всей территории страны. И тенденция только усугубляется: концентрация в городах увеличивается, растёт число районов, где плотность населения составляет менее 1 человека на 1 кв. километр. При такой системе расселения очень сложно говорить о выравнивании социально-экономических характеристик регионов. Проиллюстрирую социологический феномен наблюдением, привязанным уже непосредственно к моей преподавательской практике. Порядка 80–90% студентов не собираются возвращаться в регионы, откуда они приехали учиться в Москве. В крайнем случае они намерены остаться после окончания вуза уж если не в столице, то в крупных городах европейской части страны. Тенденция на уменьшение числа молодежи в регионах тоже весьма негативно сказывается на их развитии. Поэтому самые разнообразные программы поддержки молодежи крайне важны для региональных властей.
Пандемия и нацпроекты
— Что сейчас происходит с исполнением нацпроектов в регионах?
— Я бы этот вопрос начал рассматривать в контексте пандемии. Основная проблема, она сразу же бросается в глаза: исполнение в текущем году программ нацпроектов в плане бюджетных расходов, которое по результатам I полугодия составило в среднем по стране всего лишь 35% от запланированного на год. Даёт о себе знать негибкость финансирования: пока центр выделит деньги, регионы по мере приближения нового года уже начинают бояться их тратить, так как нужно предоставлять отчёт об их использовании. В нынешней ситуации неудивительно, конечно, что львиная доля выделяемых центром средств идёт на нужды здравоохранения.
Но, главное, тот мотор, который должен был завести в первую очередь жизнь регионов (я имею в виду цифровую экономику), на деле так и не сработал: уже который год где-то в аутсайдерах исполнения расходов бюджета, адресованных именно на реализацию национальных проектов, несмотря на все громкие декларации. Поэтому неудивительно — резко начали падать доходы субъектов федерации. Если на все цели нацпроектов выделяется порядка 26 трлн рублей, то из них около 5 трлн ложатся на региональные бюджеты, а у них в 2020 году дефицит составил уже 750 млрд. Сейчас прогноз по итогам выполнения на местах программ по нацпроектам нельзя назвать благоприятным. Исходя из этого, в каждом регионе формируются оперативные структуры по преодолению данного кризисного явления.
В Москве, например, создан Совет по стратегическому развитию и реализации национальных проектов, его возглавил вице-мэр Москвы по вопросам экономической политики и имущественно-земельных отношений Владимир Ефимов; он, кстати, весной этого года входил в Координационный центр по противодействию распространения инфекции в столице; это дает надежду говорить о том, что столица справится с поставленными задачами.
— Руслан Агарунович, понятно, коронавирус спутал у всех планы: а какова была картина по выполнению нацпроектов перед пандемией?
— Она была вполне оптимистичной: в среднем её реализация доходила до 90% (данные за 2019 г.). Но, подчеркну, не нужно ставить знак равенства между цифрами общего выполнения и эффективностью того, как это было сделано. Да, мы можем достичь какого-то результата по освоению средств. Но принесёт ли это эффект — как раз ключевая проблема управления в экономике. Результат путают с эффективностью, а результативность — не всегда эффективность. В этой связи совершенно закономерно, что народ от власти ждёт таких результатов, которые были бы осязаемыми для самых широких масс, а не только для тех, кто принимает законы и отвечает за исполнение бюджета. Вообще, потратить деньги труда особого не стоит. Важно же, чтобы деньги работали в общенациональных интересах.
Институты мешают диверсификации
— Известно, что вы как учёный-экономист занимались проблемой диверсификации экономики регионов. Каковы наиболее важные составляющие процесса диверсификации? Что тормозит этот процесс?
— К сожалению, на данный момент говорить о каком-то существенном прорыве в этом направлении не приходится. У нас до сих пор остаётся большое количество т.н. моногородов, с множественным негативным наследием которых мы боремся не одно десятилетие, но никак не можем его преодолеть.
Что такое диверсификация? Это, образно говоря, разложить яйца в разные корзины. На деле с теми же моногородами мы так и продолжаем держать яйца в одной корзине, а попытки кардинально уйти, скажем, в сторону цифровизации ожидаемого успеха не приносят. Та же тема «Сколково» активно была запущена, но в настоящее время вообще, на мой взгляд, едва ли выдает эффект, который от него ожидали. Если перефразировать мысль Ленина о том, что «верхи не могут, а низы не хотят», и спроецировать её на сегодняшний день, то низы давно могут. Беда в том, что верхи не хотят. То есть посыл снизу давно идёт: бизнес, как и научное сообщество, готов к диверсификации. Но часто сдерживающим фактором становится плохо работающие, а иногда и не работающие институты — это уже проблема системная. Институциональный фактор сдерживает развитие практически всех вопросов.
Напомню: под такие проекты, как «Сколково», подводилась целая идеология, стержнем которой являлся тезис диверсификации экономики страны, плюс нужно было как можно быстрее слезать с так называемой «нефтяной иглы» и т.д. Справедливости ради, замечу, что в РФ доля сырьевых доходов ниже, чем у ряда развитых стран; соответственно, до той степени диверсификации, которую они могут себе позволить, мы не дошли. Зато у нас иной раз доходит до нонсенса, когда мы продаём какие-то свои научные достижения или технологии, а затем произведённую по этим же ноу-хау технику… закупаем за границей.
— В советское время много внимания уделялось управлению межотраслевыми комплексами (МОК), о чем сейчас совсем нечасто можно услышать. На каком уровне, на ваш взгляд, оно находится в настоящее время и каковы его перспективы?
— Да, вы правы, этот термин в последнее время действительно как бы «не в почете», но, должен заметить, межотраслевые комплексы в России ныне вполне работоспособны и делятся на две составляющие — целевые и функциональные. Первые — это те, кто дает конечный продукт, относящийся непосредственно к производству (тот же ТЭК, химико-лесная отрасль и т.д. ), а вторые — инфраструктурные и научные. Так вот, эта взаимосвязь в нашей стране всегда хромала. В последние годы, правда, инфраструктурная сфера стала укрепляться, потому что начало расти понимание: без неё никакие производственные комплексы развиваться не будут.
Например, недавно на Дальнем Востоке создали Межотраслевой центр компетенций в строительной и транспортной областях, который на современном уровне координирует работу вузов и местной администрации. Вот как элемент межотраслевого взаимодействия. И такие примеры есть. Но это точечные проекты. Опять-таки, необходима чёткая системная работа по данному вопросу. Тогда МОК работали бы намного эффективней.
Нюансы коррупции
— Государственное и муниципальное управление в России осложняется (и это беда застарелая) коррупцией, особенно на местах, неизбежно со своим «почерком» и колоритом. Интересно было бы узнать, как на теоретическом уровне формулируются предложения по эффективному противодействию ей?
— Безусловно, в каждом регионе своя специфика, свой колорит, особенно в национальных регионах; эти отличительные качества касаются, увы, и коррупции. Но всё это на самом деле нюансы. Велосипед изобретать не следует; он и у нас в России изобретён, и достаточно неплохой — с правовой точки зрения у нас имеются хорошие законы. Опять утыкаемся в проблему неисполнения, тех же неработающих институтов: судов, развитого гражданского общества и т.д.
Мы, конечно, слышим время от времени отголоски борьбы с коррупцией. Но она идёт несистемно: примерно как залатать дорогу — мы её латаем, но целиком она плохо пригодна для использования. Вроде формула есть, и она правильная, но когда по ней делаешь вычисление, конечный ответ получается неправильный. В этом ключе наша общая задача проста: нужно исполнять то, что написано в законах и иных нормативных документах разного уровня.
Во всяком случае, мой подход здесь таков, что своевременная профилактика всегда будет выгоднее, эффективнее, чем сам процесс лечения уже запущенной болезни. Вот на профилактику я бы и делал бы акцент. Профилактика на всех уровнях, начиная с формирования устойчивого антикоррупционного мировоззрения у молодого поколения.
Беседовал Алексей Голяков
