ENG
Дмитрий Евстафьев — профессор факультета коммуникаций, медиа и дизайна Высшей школы экономики
Усиление позиций России в Арктике обсуждается и в СМИ, и на экспертном уровне, причем спектр возможных оценок варьируется от безудержного оптимизма до глубокого скепсиса, который естественным образом вытекает из оценки сложностей, связанных с разумным — в экономическом и социальном плане — освоением арктических территорий России. Руководство России сделало в целом правильные выводы из попыток форсированно начать освоение региона, на основе разработки под экспортные нужды запасов углеводородов, которые мы наблюдали в начале «десятых» годов XXI века и которые были практически мгновенно свернуты в связи с изменением глобальной экономической конъюнктуры. Вероятно, ключевым выводом является необходимость формирования системы долгосрочного управления неэкономическими рисками в сочетании со среднесрочным хеджированием за счет инструментария, принадлежащего государству, рисков коммерческой рентабельности.
Главной проблемой в отношении к Арктике длительное время являлось восприятие этого пространства преимущественно (а в иные годы — исключительно) как экономического объекта, на который требуется просто распространить принципы рыночной экономики.
Следует признать стратегически положительную роль экологического сообщества, которое успешно доказало, что Арктика в целом находится вне «пределов» классической рыночной экономики, и любая экономическая деятельность в этом пространстве неизбежно потребует учета множества факторов, причем не только гуманитарных. С другой стороны, активность глобальных экологических организаций демонстрировала направленность на размывание политического контроля со стороны России над данным пространством и исключение российского военно-силового присутствия в регионе. Мы наблюдали попытку в несколько иных, но не менее сложных для России условиях, воспроизвести ситуацию в период после 1917 года на российском Севере.
После революции 1917 года и в результате Гражданской войны, в том числе в силу отсутствия силовых инструментов, СССР утратил контроль над Шпицбергеном и другими территориями. Более того, системные соглашения о статусе региона были заключены без участия нашей страны. Без участия РСФСР в 1920 году был подписан Шпицбергенский трактат, определивший государственную принадлежность острова и, что особенно важно, режим хозяйственной действительности. Как среднесрочный результат «сбоя» в защите политических интересов России в Арктике возникло слабоконтролируемое операционное пространство, которое было поставлено под контроль Москвы только в послевоенный период.
Применительно к реалиям 1990-х и 2000-х речь, вероятно, могла идти о международном контроле над хозяйственной деятельностью в регионе и отказе России от экономического, а затем и силового, суверенитета в Арктике под лозунгом демилитаризации региона.
Так что сам факт наличия России во всех политических институтах и процессах, связанных с определением юридических форматов присутствия ключевых стран в регионе, исходя из «стартовых позиций» России на вторую половину 1990-х — начало 2000-х, — неплохое достижение. Однако само по себе это не является гарантией от попыток пересмотра статуса региона и, тем более, достаточным инструментом для расширения присутствия России в Арктике. Напротив, наличие политических и операционных возможностей для диалога с партнерами должно служить основанием для проведения в Арктике активной национальной политики. Прежде всего, осуществления проектов, направленных на формирование социально-экономических основ для постоянного присутствия в регионе. Ибо в данном регионе, как нигде, проявляется принцип экономики «модерна» — осваивай или потеряешь.
Стратегические вопросы, связанные с освоением Арктической зоны сводятся к четырем принципиальным обстоятельствам
Первое. Освоение Арктики, как чисто коммерческое, так и долгосрочное, невозможно в рамках классических «рыночных» подходов. В силу естественных причин ключевым фактором в обеспечении освоения региона является логистика, которая не может осуществляться только в рамках классических инвестиционных проектов. Освоение Арктической зоны вне решения ключевых вопросов логистической связности, причем как «меридиональной», так и «трансконтинентальной», является либо пиар-проектом, направленным на возгонку инвестиционной привлекательности конкретной компании, либо сугубо экспортным проектом, когда ведется классическая «колониальная» добыча полезных ископаемых. Сейчас инвестиционную привлекательность региона ограничивает как раз слабость «горизонтальных» континентальных коммуникаций, что в свою очередь ограничивает возможности системного развития региона.
В новых условиях известная по рассказам о «сталинских репрессиях» Трансполярная магистраль выглядит более чем разумным решением вопроса о трансконтинентальной связности Арктической зоны, тем паче что сейчас уже можно рассчитывать на использование более эффективных и экологически дружелюбных технологий, нежели в конце 1930-х годов. Вопрос в том, чтобы данный транспортный коридор, во многом альтернативный китайскому проекту Великого шелкового пути, был бы обустроен не только с точки зрения логистики, но и с социальной точки зрения.
Но такого рода проекты предопределяют, с одной стороны, высокий уровень постоянного государственного присутствия и участия в экономике, а с другой, возможности для государства взимать «административную ренту» в различных формах в неинвестиционном формате. Последнее может быть серьезным сдерживающим фактором развития экономических проектов. Освоение Арктики несет целый ряд неизбежных рисков, которые невозможно предотвратить, но которыми можно и нужно управлять через заранее проработанные организационные и экономические решения.
Второе. Освоение Арктики и контроль над ее ресурсами возможны только на основе постоянного присутствия и системного освоения, причем освоения многоукладного и комплексного, в рамках которого возможно возникновение системной синергии между крупнейшим российским бизнесом и его малыми и средними формами, которые будут заполнять естественно возникающие социально-экономические лакуны. Отдавать освоение региона только на откуп крупнейшим российским корпорациям было бы недальновидно. То есть всякая экономическая деятельность будет сводиться к т.н. «длинной “вахтовке”», что грозит существенными негативными последствиями как операционного (экология), так и политического плана. И уж точно не даст позитивного политического эффекта, который дает долгосрочное освоение. Арктика так и останется в таком формате «большим предпольем» России, которое всегда будет оспариваться, причем не только соседями. С экономической точки зрения также надо иметь в виду, что полноценная инвестиционная привлекательность появляется именно в силу продолженности таких проектов, несмотря на исчерпаемость ресурсов.
Присутствие в регионе должно осуществляться в рамках долгосрочного плана, который предусматривает «каскадное» развитие «замещающих» и вспомогательных производств хотя бы в рамках местной промышленности. Которое, конечно, может и не вписываться в классические «коммерческие» рамки, но создавать возможность для сохранения экономически осмысленного присутствия и после того, как закончится функционирование базового проекта, связанного с природными ископаемыми.
В противном случае арктические проекты проще осуществлять по «оффшорному» сценарию, хотя и при значительном социальном обременении, что переведет стратегию России по развитию региона в совершенно другую плоскость.
Третье. Формальное закрепление прав государственной или частной собственности над теми или иными «секторами» в Арктике не даст гарантий неприкосновенности собственности. В Арктике территориальное размежевание — значит и определение прав собственности — носит традиционно условный характер, постоянно ставя на повестку дня вопросы обеспечения формального суверенитета в регионе. Это касается и частной собственности. Она также будет почти всегда «условной», и ее правовое обеспечение почти всегда будет зависеть от степени присутствия и участия государства. Стратегический вызов, стоящий перед Россией в обозримой перспективе: необходимость постепенно сужать существующее в настоящее время «пространство диалога», изымая из него те темы и, что очень важно, территории, по которым Россия диалога не ведет и считает единственно возможным принципом взаимодействия встраивание внешних участников в российское правовое и инвестиционное пространство. С учетом сегодняшних внешнеполитических обстоятельств целесообразно начинать «сужение пространства диалога» именно с политической и военно-политической составляющей: не будет большой проблемы, если и коммерческие проекты, особенно относительно новые, будут построены вокруг военно-силовой инфраструктуры. В конечном счете, многие страны, осуществляя освоение новых и политически рисковых территорий, опирались на военно-политическую составляющую, которая была ключевым драйвером экономического роста.
Конечно, в полной мере принципы «фронтирной экономики» для устойчивого и среднесрочного освоения российской Арктики вряд ли применимы. Но некоторые механизмы, свойственные именно ей, вполне можно использовать. Например: формирование точек роста вокруг «аванпостов» и «факторий», особый режим денежного обращения (в современных условиях, естественно, безналичный), опережающее развитие логистики и коммуникаций и т.д.
Ключевым вызовом в данном случае неизбежно будут антикоррупционные вопросы (которые во фронтирной экономике возникают практически всегда) и вопросы соблюдения экологических норм.
Четвертое. Арктика остается не только важным экономическим пространством, но и крайне сложным и противоречивым пространством социального развития. Арктика является, вероятно, единственным регионом мира, в котором отсутствуют «исходные» социальные институты и, тем более, организационные структуры. Кроме того, в Арктике (понимая этот термин в широком смысле слова) нет гарантий от социальной деградации, что видно по опыту «великих советских северных строек», в которых не были созданы в должном объеме и формате механизмы и институты социального саморазвития. Однако без создания социальных платформ и организационно оформленных институтов невозможно говорить о какой-то долгосрочности присутствия в регионе. Арктика самой историей предназначена для того, чтобы быть территорией для развития пионерных форм гражданского общества и социальной активности.
Вопросы освоения Арктики могли бы стать инструментом фокусировки и экономической активности активной части общества. Опыт 1970-х годов, т.н. «комсомольских строек», говорит, что проекты в Арктике именно в силу пустоты социального пространства могли бы стать вполне приемлемой средой для формирования в ней тех самых «социальных лифтов», о нехватке которых сейчас говорится так много.
Развитие в Арктической зоне гражданского общества — естественно, в форматах, приемлемых для данного региона по демографическим, климатическим и прочим соображениям — могло бы стать важной гарантией от выхода упомянутых выше рисков коррупции, административного произвола и экологической безответственности из-под контроля. И сыграть роль инструмента повышения «коммерческой» инвестиционной привлекательности региона. «Пересадка» отдельных компонентов российского гражданского общества из мегаполисов, где такого рода институты оказываются втянутыми в различные манипулятивные процессы, включая передел собственности и социальное рейдерство, была бы в умеренных масштабах полезной.
Арктика требует и особых форм организации экономической деятельности: например, перехода не просто к индикативному планированию, присутствующему и сейчас, но к более жестким и интрузивным формам контроля деятельности коммерческих предприятий, особенно с точки зрения выполнения среднесрочных обязательств и планов развития. Такая система может снять и значительную часть рисков, связанных с допуском иностранных инвесторов в российскую Арктику.
Потому на данном этапе именно государство должно взять на себя обязанность по формированию ключевых векторов для инвестиционной деятельности в Арктике. И обеспечить создание на 10-12 лет вперед такой структуры управления, которая была бы оптимальна и для обеспечения интересов государства, и для раскрытия потенциала частно-государственного партнерства, и для корректного соблюдения международных обязательств России.
