ENG
«Инвест-Форсайт» уже рассказывал читателю о докладе возглавляемого Алексеем Кудриным Центра стратегических разработок «Государство как платформа», в котором выдвигалась концепция радикального переустройства российского государства с помощью информационных технологий. Сегодня мы поговорим об этой концепции более подробно: на вопросы издания отвечает вице-президент Центра стратегических разработок Мария Шклярук, которая возглавляла рабочую группу по подготовке доклада.
Между человеком и данными
— Как вообще возникла идея этого доклада?
— Еще в 2016 году, когда ЦСР по поручению президента занимался подготовкой предложений, как могло бы выглядеть развитие на следующую шестилетку в 2018-24 гг., одним из ключевых направлений работы была история про то, что делать с системой государственного управления. По этой теме работало много групп экспертов, и была небольшая группа, которая собиралась на мозговые штурмы, пытаясь найти еще какие-то новые подходы к госуправлению. Одна из позиций, которую мы обсуждали, — как раз новые управленческие методики и технологии. Говорили о том, как сейчас передовые компании становятся перед необходимостью менять собственную структуру. Это, в принципе, изначально была идея Германа Грефа — разделить так называемые run и change, то есть обычную деятельность и поиск новых решений. Последние 15 лет самые передовые компании проводят трансформацию своей структуры, чтобы адаптироваться под новые условия, новые потребности людей.
Была идея, что подобные методы можно применять в государственном управлении. Кроме того, требовали осмысления информационные технологии, которые есть сейчас. Конечно, это связано с появлением платформ. Когда накапливается большой массив данных и появляются способы быстрой обработки данных, возникают два ключевых условия появления платформы. Они позволяют устранять посредников между продавцом и покупателем, то есть сама платформа становится посредником. Если говорить про государство, тут возможно устранение посредника между человеком и данными. Сейчас у нас эти данные собирают разные ведомства, и фактически они являются владельцами данных о человеке. И человек, и организация должны все время подтверждать свои данные в очередном ведомстве. Если же что-то требуется получить, то нужно обратиться в ведомство. Получается, у нас есть громоздкий посредник между информацией и человеком.
Помню, мы обсуждали, как должно выглядеть министерство и что должен быть совсем другой подход к IT. Тогда и появилась идея государства как платформы.
Сначала это была метафора: как представить, чем окажется государство через 15-20 лет, если технологии так развиваются? Потом мы начали все больше «приземлять» метафору на технологическую основу. Идеология была понятна: нужно, чтобы было много данных, чтобы все могли быстро ими обмениваться, чтобы они были при этом защищены. Если есть быстрый доступ к данным и они у всех одинаковы, можно сокращать количество чиновников, чиновники должны быть нацелены на принятие решений, на получение результатов — они должны работать не как сейчас.
Выйти из колодца
— А как они работают сейчас?
— У нас серьезная проблема так называемых функциональных колодцев. Каждое министерство — это такой большой колодец, который занимается только своими вопросами. Внутри тоже все разделено. Часто никто не знает, чем занимаются в соседнем департаменте. Много «черных ящиков». Решения, которые в итоге появляются, часто решают какую-то узкую проблему. И совершенно не оценивается, как они влияют на другие отрасли. Происходит это в том числе потому что есть очень мало достоверной информации о том, что у нас на самом деле происходит. Многие данные Росстата устаревают, поздно появляются — по сути, очень сложно оценить, как решения нашего правительства или региональных органов власти сказываются на том, что они пытались урегулировать.
Должны быть проектные команды, которые нацелены решить конкретную проблему и получить комплексный результат. Для этого требуется другой менталитет. Но наша концепция завязана на технологии, потому что культура меняется очень медленно. Легче через информационную, цифровую трансформацию вырастить параллельную структуру и переносить туда процесс госуправления.
— Если говорить о параллельных структурах, то получается, что у нас параллельно окажутся две группы населения, одна из которых станет пользоваться государственными услугами онлайн, а вторая будет получать их по традиционным каналам.
— Речь не только о госуслугах, но и о контрольной, разрешительной деятельности. Идея была начинать с самых массовых жизненных ситуаций, которые затрагивают где-то муниципалитет, где-то региональную власть, где-то — федеральную, чтобы возникала межуровневая, межведомственная история. Если проводить цифровую трансформацию такого комплекса, то на общую платформу переносится один процесс из муниципалитета, а другой — из региона. Получается, мы не меняем сразу всю систему управления. Это такой плавный процесс трансформации. Когда заработало, процесс перенесли, но люди еще остались. Есть период транзита, есть время привыкнуть. Лет 10-15 точно придется сохранять физический интерфейс. Это может быть в банках, может быть в МФЦ — там люди могут воспользоваться услугами операционистов, которые точно так же, взаимодействуя с платформой, выдадут им результат.
Государство как приложение
— Предположим, что ваша концепция реализуется. Каков будет итоговый результат? Будет один гигантский портал, где можно найти все для онлайн-взаимодействия с государством? Или это скорее стандарт, который предписывает государственным органам форматы хранения и обмена данными?
— Если смотреть изнутри государственного управления, это будет, конечно, массированное прописывание стандартов. Какой будет фронтальная система для гражданина — вопрос. Я, считаю, это будет уже не портал. То есть какая-то часть портальная тоже будет. Но сейчас такие мощные платформенные решения — это приложения в мобильном телефоне, те же чат-боты. Важный пример для нас — то, что делает в Китае WeChat, оттуда можно делать заказы и другие трансакции. В идеале человек вообще может не знать, государственное это или коммерческое предложение. Должна быть возможность встроить государственные сервисы внутрь коммерческих предложений. Человеку нужно купить квартиру, он нажимает иконку «купить квартиру», выбрав, например, банк или риэлторскую контору, дальше у него туда подключаются все сервисы, которые нужны. А где на этом пути регистрирует государство и где работают риелтор с банком, который дает кредит, человека интересует в меньшей степени.
А как у них?
— Вы упомянули о Китае. Вы, вообще, на чей зарубежный опыт ориентируетесь?
— Тут тоже была очень интересная история. Буквально в ночь перед презентацией нашего доклада мы выяснили, что есть портал Government as a Platform в Великобритании. Хотя наш концепт шире. Но было интересно, как мы пришли к тем же выводам, не оглядываясь на зарубежный опыт. И потом, наше видение государственной платформы один из коллег представлял в Сингапуре на закрытой конференции, связанной с государственной службой разных стран, и, надо сказать, произвел очень сильное впечатление, потому что люди все делают руками, но так далеко в оценке того, во что это может превратиться, не заходили. В принципе, ключевые примеры, которые есть, — это Австралия, Великобритания, Эстония и Сингапур, Индия. Каждый решает вопрос по-разному.
В Индии была проблема идентификации людей. Для них введение единого идентификационного номера гражданина и привязка его к разным услугам позволяет хоть как-то идентифицировать количество населения. Это медленный процесс, но он идет. У них огромное количество населения, которое по переписи не отслеживается. И очень сложно было устанавливать личность. Сейчас они решают эту проблему через цифровую трансформацию.
В Австралии это, конечно, в первую очередь, предоставление госуслуг. Они через свое агентство по цифровой трансформации очень сильно меняли менталитет госслужащих. Там поставили вопрос, как госслужащие могут вместе с программистами создавать крутые IT-продукты для населения.
В Эстонии упирают на создание платформы X-Road, единой системы, которая позволяет госорганам и населению обмениваться данными.
В каждой стране есть что-то, что можно использовать. Но у нас ключевой вопрос заключается в том, кто будет главным архитектором платформы. Или, если будет коллективный главный архитектор, то какую архитектуру он примет для государства. Потому что есть разные технические решения, разные подходы. Нужно выбрать. Увидеть вот эту всю архитектуру вместе и начать ее реализовывать. Я думаю, какой бы зарубежный опыт ни был, все равно придется не только опираться на существующие решения, но и свои делать.
Слишком много открытости?
— Существуют серьезные опасения по поводу концентрации персональных данных в одном месте. Даже имеется статья закона, запрещающая интеграцию баз персональных данных. А идея цифрового двойника — как раз такая интеграция. Это очень большая точка уязвимости.
— Мы делали опрос населения год назад, когда это обсуждали. И задали вопрос, согласитесь ли вы отдать свои персональные данные в единую государственную базу данных, если это избавит вас от контактов с госорганами. Как вы думаете, сколько человек ответили, что согласны? 72%! Это огромный процент. При всех этих историях про персональные данные, у нас люди очень спокойно к этому относятся.
Я думаю, большое количество людей понимает: когда мы пользуемся электронными устройствами, мы отдаем свои данные. Мой айфон знает про меня больше, чем государство. Другой вопрос, что я к этому легче отношусь: пусть лучше знает Apple, чем государство. Я считаю, все равно произойдет переосмысление того, какие персональные данные можно защитить, какие нет. Плюс можно делать многоступенчатую историю, чтобы человек сам определял, какое количество данных о нем доступно. Мне кажется, многие вещи из области защиты персональных данных — это попытка удержаться в той реальности, в которой мы живем, когда нам кажется, что у нас есть приватность, что есть защищенность личной жизни. Между тем мы, возможно, окажемся в эпохе очень сильной прозрачности. И защитить все персональные данные не удастся. Лучше заниматься адаптацией к тому, что нас ждет, чем пытаться остановить прогресс. Я думаю, в какой-то момент закон о персональных данных тоже придется менять. Да — его надо соблюдать. Но если технологии развиваются быстрее, чем закон, придется какие-то вещи переосмыслять. Наша задача — показать, к чему все идет и как это вообще могло бы выглядеть. А дальше ожидается спор: не будет ли слишком много открытости? Это нормально для трансформационных процессов. Об этом нужно говорить, находить решения, которые всех устроят.
С чего начать?
— Проблема вашей концепции еще и в том, что она желает реформировать все и сразу. Как мы знаем, обычно всегда запускаются пилотные проекты в одном ведомстве, на одном рынке: в Росреестре Ленинградской области и так далее. Можно ли единую платформу выстраивать пошагово через отдельные пилотируемые проекты?
— Мы предлагаем начинать не с пилотируемых проектов, а, определившись с архитектурой, с отдельных жизненных ситуаций. Вот ситуация: родился ребенок. Родителям нужно посетить 3 места и собрать 18 справок. Получить какие-то пособия, которые положены, где-то надо получить какие-то кредиты или купить коляску. Все это должно происходить в единой в информационной среде…
— То есть создать стандарт работы всех ведомств по поводу рождения ребенка?
— Да. Причем так, чтобы родителей волновало только то, что человек родился. В роддоме внесли данные с их электронной подписью. Дальше все происходит автоматически. Ведь родителям нужно заниматься ребенком, а не тем, как его так оформить, чтобы он встал на учет как полноценный гражданин.
Или другой пример — открытие бизнеса. Нужен механизм, когда, например, открывая малый бизнес, человек сразу получает все, что ему нужно, доступ ко всем сервисам, которые есть, и может увидеть всю государственную поддержку, под которую подпадает. Нужен гайдлайн, как открывать ресторан. Какие обязательные требования придется соблюдать, какие есть контролирующие органы, как с ними дистанционно взаимодействовать, как сделать так, чтобы ничего не нарушать. Сейчас это взаимодействие очень сложно. Очень часто нам предприниматели говорят: «Хотелось бы получить консультацию от контрольного органа». У нас такого нет.
А сервисная модель государства, которая зашита в государственную платформу, — это история про то, что контрольные и надзорные органы не для того, чтобы наказывать. Сделайте так, чтобы человек мог, идя по помещению со своим смартфоном, проверить пожарные выходы — такие они или нет — и их съемку отправить инспектору. Пусть инспектор посмотрит, не приходя физически, соответствует все или не соответствует. Вот такие вещи заложены идеологически в идею платформы.
Главное — экономия времени
— Нет ли в чрезмерном доверии информационной системе некоторой политической опасности, что гражданин из-за удобства автоматических процессов лишается активности, которая от него требуется как от гражданина, что он перестает контролировать свою ситуацию?
— Или, наоборот, у гражданина освобождается время, чтобы заняться нормальной гражданской активностью вместо того, чтобы бороться с бюрократией. Здесь же тоже вопрос такой, что многое из того, что называется госуслугами, — это вообще-то навязанные нам услуги. Они отнимают время, в течение которого человек мог заниматься в том числе участием в местном самоуправлении. Тут тоже есть большая перспектива для информационных технологий, когда собрание собственников можно будет проводить в чате. И в этом плане я большой сторонник развития местного самоуправления. Потому что лучше тратить энергию на то, как благоустроить двор, район, город. Те решения, которые сейчас принимаются, часто принимаются на очень ограниченном количестве информации. Что можно изменить — дать больше информации, переключить госслужащих и граждан на взаимодействие по действительно важным вопросам — условно говоря, политическим, или вопросам, что нужно для отрасли, для развития района, города — вместо бодания по поводу получения бумажек.
У нас госслужащие загружены в основном какими-то поручениями или ситуативными решениями. Только в правоохранительные органы поступает за год 30 миллионов обращений. Они, как правило, заносятся в журналы — и все. Вот этот массив данных, если его оцифровать, позволял бы очень быстро видеть, какие проблемы вообще у есть у граждан. Если идет скачок обращений по насилию, значит, надо обратить на это внимание. Если где-то по всей стране пошел рост обращений по вопросам, связанным с хозяйственной деятельностью, может быть, где-то пирамида началась опять. Значит, нужно быстро реагировать, и, возможно, по всей стране.
— У вас уже состоялись контакты на уровне государственных органов, правительства, политиков? Начался предметный разговор с теми, кому предстоит это реализовывать?
— Предметный разговор у нас шел все время. Мы работали с Министерством экономического развития. Но многое сейчас зависит от новой конфигурации правительства. Ключевой вопрос — каким будет раздел государственного управления в госпрограмме «Цифровая экономика»? Мы передавали наши предложения в Министерство связи еще прошлым летом. Сейчас мы опубликовали доклад, чтобы он был доступен более широкому кругу и лиц, и экспертов. Мы надеемся, что-то из этого будет воспринято.
— Последний вопрос: зачем это все? Какую пользу мы приобретем, если реализуем концепцию?
— Во-первых, снижение затрат на госаппарат. А значит, возможность перенаправить деньги на более производительные отрасли — образование, здравоохранение. Во-вторых, рост производительности труда и внутри госаппарата, и в смежных отраслях. То есть если мы снимаем бюрократическую нагрузку с учителя, у него появляется больше времени учить, с врача — больше времени лечить. Плюс должны быть внедрены решения, когда информационная база становится помощником врача, позволяющим выбрать нужную стратегию лечения. Это действительно переход к цифровому обществу, к тем возможностям, которые оно дает, когда у людей есть больше времени заниматься своим делом.
Беседовал Константин Фрумкин
