ENGНовую кредитную политику властей по отношению к регионам обсуждаем с известным экономистом Сергеем Алексашенко, бывшим замминистра финансов.
Богатые и бедные
— На днях президент Владимир Путин объявил, что регионы, которые давно уже пребывают в коммерческих долгах как в шелках, могут рассчитывать на бюджетный кредит, почти бесплатный. При этом возвращать его можно будет не через год, как сейчас, а в более далекой перспективе. Это сильно улучшит ситуацию или лишь косметически ее подправит?
— Я бы не стал говорить, что это совсем плохое решение. При нынешней политической конструкции, когда правильнее говорить о наличии в России не федеративной модели, а вертикали, оно правильное. Просто это решение лишний раз подчеркивает, что чиновники в различных ведомствах, включая Минфин, не в состоянии думать широко, по-государственному: они мыслят, исходя из своих узких интересов. И любая проблема может найти (но может и не найти) рациональное решение, только если появляется надежда вынести проблему на уровень Владимира Путина.
— То есть регионам радоваться надо, что у кредита хотя бы процент снизится? Но ведь все одно, отдавать-то деньги придется — раньше или позднее, разницы мало. А из чего отдавать?
— Тут, напротив, главное, что позднее. Само по себе обстоятельство, что бюджеты каких-то образований — будь то государство, регион или город — могут быть дефицитными, явление нормальное. Потому что регионы бывают разные. Экономически более сильные — как, скажем, Москва, где в бюджете всегда много денег, или Ханты-Мансийск, где их всегда избыток. А бывают регионы бедные, у которых собственных доходов мало. У 56 из 85 российских регионов субсидии и прочие трансферты из федерального бюджета в докризисном 2019 году составляли более 20% от суммы расходов, у 7 регионов — более чем две трети. «Рекордсмен» — Ингушетия с ее 90%-й зависимостью от федерального бюджета.
В финансовом отношении российские регионы никакой самостоятельности не имеют, все свои действия они должны согласовывать с Москвой. Бывший некогда главой Минфина Алексей Кудрин года три назад уверял, что сегодня ведомство планирует до 97–98% расходов региональных бюджетов. А когда все ваши расходы запланированы, тут уж все зависит от того, как у вас обстоят дела с доходами, но увеличить их на 30–60% никому из регионов в краткосрочной перспективе не под силу. Зато может быть много разных ситуаций, при которых денег в бюджете окажется меньше, чем ожидается даже у «богатых»: кризис, спады конъюнктуры мирового рынка (если на территории есть сырьевые компании) и т.д.
Три способа получить средства
— И тогда для региона возникает вопрос: как профинансировать дефицит бюджета?
— Именно. Есть три основных способа. Первый. Приползти на коленях в Москву и попросить денег — в виде бюджетного кредита, увеличения дотаций или еще в какой-то форме. Иногда это работает, иногда нет. Если в регионе руководитель с близким выходом к Кремлю, шанс выше. Если руководитель слабый, связей в Москве нет, сами понимаете… Второй путь. Если у вас регион экономически продвинутый и финансово образованный, можно выпустить облигации регионального займа. А вот если у вас на рынке репутации нет, вы туда не умеете выходить или деньги вам нужны срочно, остается лишь третий путь: идти в коммерческий банк. Практика показывает, что банковские кредиты — самый дорогой из всех вариантов: они существенно дороже займов на рынке и кредитов Минфина.
Регионы в кабале у банков
— В случае с банками все понимают, какие могут быть подводные камни. А в случае с кредитами Минфина?
— Ситуация такая. У Минфина настроение часто меняется. В какие-то годы он щедро выдает кредиты, а в какие-то считает, что нужно сокращать бюджетные расходы, тогда от всех регионов срочно требует возврата старых и новых не выдает. Конечно, регионам ничего не остается делать, кроме как идти за кредитами к банкирам.
Но когда у страны, а значит, у регионов, нет экономического роста (который является единственным источником дополнительных доходов), а регионы тратят на текущие расходы деньги, которые берут в долг, отчего экономический потенциал отнюдь не вырастает и налогов больше не становится, вернуть кредит регион не может. Его можно перефинансировать, взять еще больше, под более высокие проценты… В результате появляются регионы, у которых общая задолженность превышает 100% дохода в бюджет.
Понятно, что в итоге мы наблюдаем финансовую неустойчивость регионов, которые находятся в кабале у банков и выбраться из нее не могут. Время от времени проблема выходит на уровень Путина, который принимает решение: Минфину заменить все кредиты коммерческих банков своими.
— Так все-таки есть подвох у бюджетных кредитов?
— Ну, Минфин же у нас ушлый — он дает кредиты на год. И выходит следующее: в этом году вам дали средства, в следующем вы погасите долг. А на следующий год что делать? Опять идти в банк. Именно так получилось и с прошлым, 2020 годом. Когда весной выяснилось, что экономика падает, доходов у регионов становится меньше, Минфину приказали всех поддержать, он выдал серьезные кредиты… Все бы хорошо, но все они были однолетние.
Понятно, что весной 2021-го только по отчетности Росстата у нас все стало хорошо, а на самом деле экономическая активность во многих регионах ниже докризисного уровня. Соответственно, денег у них опять нет. Поэтому, с моей точки зрения, нынешнее решение отсрочить возврат кредитов на 9 лет — правильное. Оно все-таки даст регионам некую перспективу.
Не бывает честного распределения налогов
— Почему не начать применять более эффективную схему финансирования регионов? Не дать им больше самостоятельности? Не разрешить оставлять себе какие-то налоги, акцизы и т.д. ?
— Потому что мы обсуждаем проблему в условиях нынешней политической конструкции. А она строится на том, что никакой самостоятельности у регионов нет и не будет; бюджетные деньги в основной своей массе концентрируются в Москве, регионы должны их постоянно выпрашивать. И, следовательно, всегда быть зависимыми. Если все субъекты РФ (или большинство из них) будут финансово самостоятельными, глядишь, и настоящая федерация может образоваться, чего, конечно, Кремлю не хотелось бы. Поэтому разговоры о том, что нужно сделать регионы финансово устойчивыми и самостоятельными, — только прекраснодушные мечты.
— Почему?
— Но вы же не можете просто взять деньги у федерального бюджета и отдать их в регионы. Вы же тогда должны передать туда какие-то бюджетные полномочия или сократить расходы на федеральном уровне. Другими словами, это большая комплексная реформа, которую невозможно осуществить без изменения политической конструкции.
Скажу больше: в принципе невозможно построить такую конструкцию, чтобы все (!) регионы получали столько налоговых поступлений от экономической деятельности, которая ведется у них на территории, сколько им достаточно для жизни без долгов. Уже сегодня практически все поступления налога на прибыль и подоходного налога, налога на имущество остаются на местах. Основные источники доходов федерального бюджета оставлять в регионах невозможно: НДС — по технологическим причинам, нефтегазовые (рентные) — по идеологическим.
И этот мой тезис — о невозможности всем регионам обеспечить свою бюджетную самодостаточность — справедлив для любой федеративной страны (не только России): Германии, США, Канады, Индии, Бразилии — там везде есть регионы с разным уровнем развития, везде существует перераспределение денег между центральным и региональными бюджетами.
Долги и майские указы
— Вы упомянули про передачу бюджетных полномочий. Но разве не это произошло, когда центр обязал регионы поднять зарплаты учителям, врачам и другим бюджетникам в соответствии с майскими указами президента? Только вот денег на эти цели им почему-то не дали…
— Вы все правильно говорите: по-хорошему, раз Путин издает указ о повышении зарплат, это решение федерального уровня, значит, федеральный бюджет должен его профинансировать. Но в России все не так. Система построена таким образом, что сверху тебе отдается приказ, а как он будет исполняться, решается внизу. (Последний пример — президент Путин объявил несколько дней между праздниками нерабочими, но по закону все компании обязаны оплачивать эти дни своим работникам как рабочие).
Вы предлагаете найти решение проблемы, не обращая внимания на политическую конструкцию в нашей стране. Министр финансов посчитал, что не нужно давать деньги регионам на выполнение указов: пусть, мол, они сами их ищут. В результате регионы, чтобы выплатить зарплаты бюджетникам (а иногда и фальсифицировать статистику) и отчитаться перед Путиным, подорвали потенциал своего экономического роста, сократив в 1,5 раза инвестиционные расходы.
— Раз сейчас стало понятно, что регионы нахватали долгов, когда начали выполнять майские указы, почему не погасить их долги банкам из бюджета?
— Знаете, позиция Минфина такова: кому я должен, я прощаю. Если в то время, когда Путин подписал указы, регионы промолчали, значит, они согласились с тем, что средства на финансирование расходов они будут искать сами. С самого начала, с момента обнародования указов именно об этом и шел разговор — что у регионов нет денег. Их не было ни в 2012-м, ни в 2018-м. Но регионы не сказали президенту: «Нет, мы сами не можем». Они взяли под козырек…
Конечно, Минфин — за счет своего Фонда национального благосостояния — может легко погасить долги всех регионов и забыть о проблеме, сняв с них долговую кабалу. Но это же не решение проблемы. Появится новый указ — скажем, об очередном увеличении зарплат, пособий и т.д. , снова у регионов появится дефицит бюджета…
Я же неслучайно все время возвращаюсь к политической конструкции. В России, по сути, сформировалось унитарное государство. Но раз так, центр должен нести финансовую ответственность за все принимаемые решения. На деле же получается иначе: федеральный центр принимает решение о региональных расходах, говоря при этом: искать деньги будете сами, где хотите. Вот регионы и ищут там, где проще, — под фонарем, в банках.
Беседовала Елена Скворцова
